Навігатор по правовій системі Європейського Союзу у сфері цифровізації: Частина 2

Перспектива набуття членства у Європейському Союзі надалі підживлює ключові трансформаційні реформи у чинних та потенційних країнах-кандидатах, зокрема в Албанії, Молдові, Північній Македонії та Україні. Саме ці чотири держави будуть у фокусі нашого розгляду, зважаючи на вже розпочатий етап переговорів про вступ. Відповідно до переглянутої методології приєднання до ЄС, вони мають гармонізувати свої національні законодавства з правовою системою та політиками ЄС, починаючи від базових демократичних принципів, включно з виборами, до питань цифрового урядування.

Цей звіт — як друга частина більш широкого аналітичного огляду — зосереджується на демократичних процесах, а саме на виборах та впливах, що виникають у контексті постійно зростаючої цифровізації. Тут будуть запропоновані основні висновки щодо темпів узгодження законодавства Албанії, Молдови, Північної Македонії та України з правовою рамкою та політиками ЄС. Особливої уваги буде надано точкам дотику між acquis ЄС у сфері цифровізації та національними стратегіями щодо реформування і модернізації виборчих систем для посилення основ демократії.

Окрім аналізу правових прогалин, у звіті детально розглядаються інституційна структура та повноваження тих органів, які безпосередньо обумовлюють можливості належної відповіді на зростаючі виклики у кожній із досліджуваних країн. Дезінформація, іноземне втручання, кіберзагрози та неналежний захист персональних даних – усі ці фактори безпосередньо впливають на виборчі процеси, тому сучасна нормативно-правова європейська рамка пропонує системний підхід і комплексні рішення у цифровій сфері.

У звіті також наводяться конкретні приклади з Албанії, Молдови, Північної Македонії та України щодо протидії дезінформації, недобросовісними онлайн-кампаніями, агітації третіх сторін, іноземному втручанню, вразливості персональних даних та кіберзагрозам під час проведення виборів. Тут надана оцінка можливостей для впровадження ефективного нагляду та посилення стійкості чотирьох країн, зважаючи на початкову стадію наближення національних правових систем до чинної європейської.

Окрім ролі органів адміністрування виборів (ОАВ), аналіз більш комплексно розглядає можливості для залучення та забезпечення взаємодії між законодавчими та іншими ключовими державними інституціями, політичними акторами та громадянським суспільством у забезпеченні більшої стійкості та пошуку дієвих рішень у відповідь на цифрові загрози для цілісності виборів.

Як показали результати дослідження, кожна з країн має свої особливості як щодо обсягів та пріоритетності зростаючих викликів для виборів, так і в частині забезпечення стійкості щодо таких загроз у цифровому середовищі. Та попри цю неоднаковість, не в останню чергу обумовлену триваючою агресією Росії проти України, ми визначили і важливі спільні тенденції у чотирьох країнах-кандидатах, а саме:

1. Гармонізація національного законодавства з acquis ЄС у сфері цифровізації перебуває на початковій стадії. Усі чотири країни у своїх стратегічних дорожніх картах про вступ до ЄС удосконалили правове забезпечення виборчих процесів, включно з аспектами цифрового урядування. Також усі чотири країни зробили важливі кроки для приведення національного законодавства у відповідність до Загального регламенту ЄС про захист даних. Однак зусилля щодо імплементації інших важливих законодавчих актів ЄС - зокрема Акту про цифрові послуги, Регламенту про прозорість і таргетування політичної реклами, Акту про штучний інтелект та Європейського закону про свободу медіа – наразі перебувають лише на початковій стадії.
2. Першорядність питання забезпечення дотримання основоположних прав у нормативних актах. По мірі наступних кроків з консолідації правових рамок кожної країни для забезпечення належного нагляду у цифровій сфері, особливо для проведення виборів, першорядним завданням для цих молодих демократій буде досягнення належного балансу між ефективним правозастосуванням та повагою до основних прав і свобод. І тут acquis ЄС, первинно спираючись на закріплені у союзних договорах основоположні цінності, пропонує відповідну модель та інструменти для досягнення таких цілей.
3. Необхідність посилення кібербезпеки та міжвідомчої взаємодії. Зростає інституційна обізнаність про ризики для цілісності виборів через кіберзагрози, і усі чотири досліджені країни вже модернізують свої стратегічні рамки з кібербезпеки. Ми побачили чимало позитивних прикладів більш ефективної взаємодії між ОАВ та відповідними установами, однак здебільшого на добровільній та ситуативній основі. Для виведення цих зусиль на новий рівень необхідна структурована співпраця — як через впровадження належного регулювання, так і через практичне ресурсне забезпечення.
4. Суттєвий брак потенціалу та досвіду. Окрім недосконалого законодавства, Албанія, Молдова, Північна Македонія та Україна відчувають суттєвий брак інституційного потенціалу. ОАВ, органи із захисту даних та інші відповідні установи залишаються обмеженими у ресурсах при виконанні своїх мандатів — від захисту персональних даних до протидії дезінформації та нагляду за онлайн-кампаніями. Крім того, органи з традиційними повноваженнями у галузі кібербезпеки зазвичай не мають спеціальних ресурсів та досвіду у сфері виборів.
5. Необхідність участі політичних акторів та соціальних медіа-платформ у поліпшенні ситуації. Національні політичні актори як основні реалізатори онлайн-кампаній часто виявляють обмежену обізнаність чи то занепокоєння щодо ризиків, створюваних недоброчесними методами агітації для цілісності виборів. У деяких країнах, як от у Албанії та Північній Македонії, учасники виборчих змагань приєдналися до кодексів відповідальної поведінки, самостійно взявши на себе зобов'язання проводити більш прозорі та етичні онлайн-кампанії. Однак результати моніторингу з боку наглядових органів доводять, що на ділі такі зобов'язання часто не виконуються, а традиційні проблеми з політичною агітацією стали цілком притаманними і онлайн-середовищу. Найбільш поширеними порушеннями в Інтернеті виявилися: недотримання тиші перед днем голосування, непрозоре фінансування політичної реклами, ведення агітації третіми сторонами, неетичне використання штучного інтелекту (ШІ) та дипфейків, а також конфлікт інтересів. Щодо реакції соціальних медіаплатформ на подібні порушення у чинних або потенційних країнах-кандидатах, переважно вона залишається пасивною через порівняно невеликий розмір національних ринків, відсутність локалізації компаній та обмеженість розміру користувацької аудиторії мовою країни.
6. Необхідність посилення взаємодії між ОАВ та європейськими інституціями. ОАВ у досліджуваних країнах-кандидатах мають обмежений досвід для реалізації повноважень та можливостей, які визначаються чинним європейським законодавством у сфері цифровізації для виборчих органів країн-членів. Наразі вони беруть активну участь у впровадженні виборчої реформи на національному рівні, однак недостатньо залучені до процесу синхронізації чинного «цифрового» законодавства з acquis ЄС. Також на початковій стадії перебуває і взаємодія з Брюсселем, зокрема у рамках Європейської мережі співпраці з питань виборів. Наприклад, ОАВ чотирьох досліджуваних країн не беруть активної участі у формуванні ініціативи «Європейський щит демократії», попри високу ймовірність (часткового) застосування цього механізму у зоні розширення.

У завершальній частині звіту надані першочергові рекомендації для чотирьох країн-кандидатів, а саме:

1. Визнати пріоритетним завданням гармонізацію чинного національного законодавства з acquis ЄС у сфері цифровізації (зокрема, з Актом про цифрові послуги, Актом про штучний інтелект, Європейським законом про свободу медіа, Регламентом про прозорість і тарґетування політичної реклами) як частини відповідних дорожніх карт з питань функціонування демократичних інституцій і прямого впливу на вибори.
2. Взяти на себе непорушне зобов'язання дотримуватися основоположних союзних цінностей і свобод у процесі адаптації власних правових систем до acquis ЄС у сфері цифровізації як базових гарантій демократії, недоторканості приватного життя, вільного вираження поглядів і свободи ЗМІ.
3. Реформувати національне виборче законодавство для чіткого визначення повноважень та розширення можливостей і ресурсів для ОАВ та інших відповідних незалежних інституцій з метою забезпечити ефективний нагляд за політичними онлайн-кампаніями та дотриманням правил самими платформами.
4. Посилити міжвідомчу співпрацю. Зокрема, перед кожними національними виборами створювати офіційні робочі групи з питань забезпечення цифрової цілісності виборчих процесів з чітким визначенням ролей і механізмів робочої взаємодії.
5. Підсилити роль учасників виборів та інших зацікавлених сторін у процесі вступу до ЄС.
6. Сприяти інноваціям у спільній зоні вступу через дослідження ролі штучного інтелекту у виборах та реалізацію інших практичних заходів для впровадження acquis ЄС у сфері цифровізації.
7. Підвищувати рівень цифрової та медійної грамотності для формування у громадян практичних навичок з виявлення дезінформації, штучного контенту і маніпуляцій з використанням ботів, особливо у виборчих кампаніях.

Методологія дослідження поєднувала кабінетний аналіз ключових елементів acquis ЄС у сфері цифровізації та відповідних правових і стратегічних рамок у досліджуваних країнах-кандидатах, а також польовий етап з проведенням інтерв’ю з представниками ОАВ, законодавцями та посадовцями профільних міністерств і відомств у цих чотирьох країнах.

1.1. Вступ

Поступ Албанії до Європейського Союзу прискорився у 2022 році з початком офіційних перемовин про вступ. Наразі обговорюються 28 розділів acquis ЄС, але повний перегляд та гармонізація національного законодавства має завершитися до 2030 року, тобто на момент запланованого вступу Албанії до Європейського союзу. Сьогодні країна як користується можливостями, так і намагається відповідати на виклики, пов’язані з цифровим урядуванням; це повною мірою справедливо і для узгодження чинного законодавства з європейськими нормативно-правовими рамками у сфері цифровізації. На перетині реформи правової системи, забезпечення цілісності виборів та адаптації цифрових регламентів ЄС Албанія намагається приймати критично важливі рішення для забезпечення складного балансу між сприянням технологічному прогресу, захистом основних прав людини та ефективним демократичним урядуванням.

Попри досягнутий прогрес у синхронізації національного законодавства з низкою правових вимог ЄС, зокрема щодо захисту даних та електронних комунікацій, Албанія активно працює над унормуванням онлайн-простору, особливо коли йдеться про цифрові платформи (як от соціальні мережі та ресурси для обміну контентом). Ключовою проблемою, що проявилася у виборчі періоди протягом останніх років, стала відсутність належного нагляду за політичною рекламою в інтернеті — сферою, що залишається здебільшого неврегульованою ( Sinoruka 2021 ). Брак нагляду призводить до значних впливів, що їх здійснюють неконтрольовані технологічні платформи на формування цифрового середовища в країні, зокрема на публічний дискурсу і потенційно навіть на реалізацію та результати демократичних процесів. Крім того, масштабні порушення конфіденційності персональних даних під час виборчих кампаній виявили критичну слабкість існуючих заходів щодо захисту приватного життя, упередження політичного тиску та недопущення дискримінації виборців (Reçi and Kelmendi 2024). Попри серйозність зазначених проблем, вони часто залишаються поза увагою на тлі більш загальних викликів, як от надмірна поляризація суспільства і численні та комплексні порушення, часом кримінальні, у ході проведення виборів.

Законодавство Албанії встановлює обмеження для традиційних ЗМІ щодо поширення політичної реклами під час виборів з метою забезпечити рівний доступ учасників виборчих змагань та доброчесне висвітлення виборчого процесу. Однак ці вимоги та правила, включно з протидією шкідливому контенту, не поширюються на онлайн-ресурси. Зважаючи на зростаючий вплив інтернет-середовища, існуючі правові прогалини викликають занепокоєння щодо збереження цілісності виборів через ризики маніпулювання громадською думкою, безконтрольні порушення прав громадян та зловмисний вплив третіх сторін. Потреба в унормуванні діяльності онлайн-платформ останнім часом опинилася у фокусі уваги і посилили заклики до реформ для забезпечення більшої прозорості у модерації контенту, онлайн-тарґетингу та інших рекламних практик (Danilovska-Bajdevska et al. 2024 ).

У відповідь на такий запит, Голова Центральної виборчої комісії (ЦВК) визнав існування проблеми, виявив готовність до її вирішення на інституційному рівні та доклав чимало зусиль для налагодження співпраці з цифровими платформами і громадянським суспільством (Shehu and Gjoncaj 2024), аби спільно знайти потенційні (добровільні) рішення. Однак подібної ініціативи недостатньо, адже для дійсного вирішення питання потрібна комплексна нормативно-правова база. Крім того, процес унормування вимагає уваги до інституційної спроможності самого регулятора.

Проблеми Албанії з регулюванням цифрового простору як такого і політичної онлайн-реклами зокрема не є унікальними; вони викликають дедалі більшу занепокоєність у всьому світі, та й у державах-членах ЄС останнім часом почали вживати більш дієвих заходів для їхнього вирішення.

В Албанії ці питання тісно пов'язані з визначеними пріоритетами інтеграції до ЄС, зважаючи на їхній вплив на основи процесу вступу та оцінювання прогресу у виконанні рекомендацій щодо функціонування демократичних інститутів, реформи державного управління, верховенства права, забезпечення основоположних прав людини та цілісності виборів. Крім того, вони мають вагомі наслідки для таких критично важливих сфер, як цифрова трансформація, медіа та загальна готовність до приєднання до єдиного ринку цифрових послуг.

Відтак, на тлі прагнення Албанії до членства в ЄС у поєднанні з орієнтацією країни на цифрову трансформацію та зростаючу залежність від цифрових послуг, виникає можливість для перетворення означених регуляторних викликів на рушійну силу для проведення глибинних реформ.

1.2. Стан справ з гармонізацією національного законодавства та усуненням правових прогалин

Албанія поступово приводить своє національне законодавство у відповідність до правової бази ЄС, зокрема у галузі кібербезпеки та захисту даних. Попри певний досягнутий прогрес, залишається чимало прогалин, особливо у частині унормування виборчих онлайн-кампаній та політичної реклами в Інтернеті.

Чинне виборче законодавство, зокрема Виборчий кодекс, визначає правила агітації у традиційних ЗМІ, наразі нехтуючи цифровими медіа. Досі залишаються неврегульованими такі ключові аспекти, як прозорість політичної онлайн-реклами, обмеження практик тарґетування та нагляд за фінансуванням агітації в інтернеті. Бюро з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) Організації з безпеки і співробітництва в Європі ( 2023, 2025) та Європейська комісія ( 2023a, 2024c) звертають увагу на ці недоліки та визнають їх значною загрозою для цілісності виборів, зокрема через можливість маніпулювання свідомістю виборців та непрозорість джерел фінансування.

Створений у 2022 році спеціальний парламентський комітет з виборчої реформи мав усунути ці прогалини у виборчому законодавстві, однак завершив свою діяльність без досягнення будь-яких значних результатів і залишив невирішеним заявлене як пріоритетне питання врегулювання виборчих онлайн-кампаній. У 2024 році був створений новий спеціальний парламентський комітет для протидії дезінформації та іноземному втручанням, і видається, він перейняв частину завдань свого попередника. Новий комітет має досить широкий мандат, зокрема у частині встановлення відповідальності платформ, забезпечення прозорості алгоритмів та фінансування виборчих кампаній; однак ефективність його діяльності наразі важко оцінити (Парламент Албанії, без дати).

На рівні ЄС політичні онлайн-кампанії та підзвітність платформ унормовуються комплексним законодавством, зокрема Актом про цифрові послуги (DSA) та Регламентом про прозорість і тарґетування політичної реклами (TTPA), однак Албанія наразі не синхронізувала свою національну законодавчу базу з цими правовими інструментами ( Danilovska-Bajdevska et al. 2024 ). Так, DSA передбачає низку заходів, включно з оцінкою платформами ризиків для цілісності виборів, чітким маркуванням політичної реклами, прозорістю джерел фінансування, механізмами протидії поширенню шкідливого та неправомірного контенту, а також обмеженнями на використання чутливих персональних даних виборців (Європейська комісія 2025). Через відсутність подібних правових положень у національному законодавстві Албанія залишається вразливою до ризиків, обумовлених проведенням нерегульованих онлайн-кампаній на потужних платформах, зареєстрованих поза межами національної юрисдикції, але домінуючих у місцевому інформаційному просторі. У рамках реалізації Національної програми реформ, уряд зобов’язався до 2026 року привести чинну правову базу у відповідність до DSA (Республіка Албанія 2024d). З іншого боку, дослідження Open Society Foundations, яка послідовно підтримує синхронізацію законодавств західнобалканських країн з Актом про цифрові послуги ЄС, вказують на критичну необхідність враховувати при модернізації правових механізмів фактичні та потенційні ризики для прав людини, пов’язані з регулюванням цифрового середовища у гібридних системах ( Danilovska-Bajdevska et al. 2024 ).

Та першим справжнім кроком до унормування діяльності певного типу платформ стали поправки до Закону Албанії про аудіовізуальні засоби масової інформації (Республіка Албанія 2023a), які частково узгоджуються з Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги. Цими поправками розширена сфера правозастосування на платформи – як національні, так і міжнародні або іноземні — які дозволяють обмінюватися відеоконтентом албанською мовою. У 2024 році Управління з питань аудіовізуальних медіа також визначило зобов’язання для таких платформ у частині забезпечення прозорості та захисту прав користувачів (Республіка Албанія 2024f). Однак через обмежену юрисдикцію ефективне правозастосування виявилося проблематичним, зважаючи на іноземну реєстрацію фактично усіх популярних платформ.

У 2024 році були зроблені значні кроки для синхронізації правової бази Албанії у сфері захисту персональних даних із Загальним регламентом про захист даних (GDPR) (Республіка Албанія 2024e). Європейський Регламент відтепер застосовується до будь-яких контролерів даних громадян Албанії, навіть з іноземною реєстрацією, до яких можна віднести і онлайн-платформи. Однак і тут може бракувати реальних можливостей для правозастосування за межами країни, особливо щодо дуже великих онлайн-платформ (VLOP). Постійним викликом для державного регулятора залишається і нагляд за транскордонними потоками даних, який часто має вирішальне значення для моніторингу політичних кампаній. Крім того, наразі не відбулося повного узгодження національних правил з Директивою ЄС про приватність та електронні комунікації (Європейська комісія 2024c). Прогалини у системі захисту даних можуть створювати суттєві вразливості, особливо з огляду на постійно зростаюче використання персональних даних для впливу на виборців під час проведення виборів. Попередні випадки масштабних порушень захисту даних в Албанії, використані для маніпулювання виборцями та здійснення політичного тиску (Reçi та Kelmendi 2024), лише підкреслюють необхідність посилення механізмів правозастосування та повної гармонізації національного законодавства із стандартами ЄС у сфері забезпечення конфіденційності даних для захисту цілісності демократичних процесів.

Стосовно сфери кібербезпеки, у 2024 році Албанія прийняла новий закон, який відповідає Директиві ЄС про заходи для забезпечення високого рівня кібербезпеки (NIS 2). Та попри цей важливий крок, проєкт плану дій з кібербезпеки на 2023–2025 роки не був остаточно узгодженим і прийнятим (Європейська комісія 2024c). У 2024 році Албанія також прийняла новий Закон про електронні комунікації, який відповідає Кодексу електронних комунікацій Європейського союзу 2018 року (Європейська комісія 2024c). У контексті виборів надзвичайно важливим завданням є забезпечення захисту від кіберзагроз для виборчої інфраструктури та інших державних установ, адже такі атаки (яких раніше вже зазнавав уряд Албанії [Reçi and Kelmendi 2024]) можуть підірвати довіру громадськості до демократичних процесів, порушити цілісність результатів виборів та поставити під загрозу конфіденційні дані.

Цифровізація державних послуг в Албанії є значною: 95% від загальних приблизно 1200 послуг доступні онлайн. Для підтримки розвитку цієї сфери був прийнятий спеціальний Закон про електронне урядування (Республіка Албанія 2023b). Проте Європейська комісія (2024c) дотепер наголошує на необхідності забезпечення рівного доступу до цифрових послуг та підкреслює необхідність гармонізації національного законодавства з Актом про цифрові послуги (DSA) та Актом про цифрові ринки (DMA). У контексті виборів, зважаючи на розгляд Албанією можливостей впровадження електронного голосування, забезпечення безпечної та інклюзивної цифрової інфраструктури набуває навіть більшого значення для захисту цілісності виборів та унеможливлення виключення певних осіб або груп із політичного процесу чи то інших зловживань.

Албанія досі не розпочала роботу над приведенням власної правової бази у відповідність до інших важливих законодавчих актів ЄС у сфері цифровізації, зокрема до Акту про штучний інтелект (AI Act), який визначає зобов'язання та заборони щодо використання систем ШІ для політичного мікротарґетингу і генерації маніпулятивного контенту та вимагає прозорості в екосистемі ШІ як такій. Наразі ці питання в Албанії залишаються неунормованими. Так само ще попереду гармонізація албанського законодавства про ЗМІ з європейським Законом про свободу медіа (EMFA), який захищає плюралізм та редакційну незалежність засобів масової інформації. Для Албанії потреба у такому захисті є особливо актуальною з огляду на традиційне посилення існуючих структурних вразливостей медіасередовища у виборчі періоди (Репортери без кордонів, без дати).

1.3. Національна політика та державні регулятори

За відсутності обов'язкових, визначених законом правил ведення виборчих онлайн-кампаній та доброчесної поведінки політичних партій, низка албанських незалежних інституцій розробили і впровадили інструменти м'якого права для заохочення етичної поведінки та підзвітності виборчих акторів.

Напередодні травневих виборів 2025 року Центральна виборча комісія (ЦВК) запросила політичні партії приєднатися до Кодексу поведінки щодо ведення онлайн-агітації (International IDEA et al. n.d.), розробленого International IDEA, Національним демократичним інститутом та Центром верховенства права при університеті міста Гельсінкі. Кодекс впроваджує основні етичні стандарти ведення кампаній, сприяє прозорості та просуває практики кібербезпеки і цифрової гігієни на усіх рівнях внутрішньопартійної структури.

Одночасно Уповноважений із забезпечення права на доступ до публічної інформації та захисту персональних даних оприлюднив «Керівні принципи обробки персональних даних у контексті виборчих кампаній» (Республіка Албанія 2024a). Цей інструмент м’якого права застосовується до недоброчесних технік використання персональних та чутливих даних виборців, зокрема політичних переконань громадян. Наголошуючи на постійно зростаючому впливі цифрових технологій на вибори, документ наполягає на важливості забезпечення прозорості агітації, безпеки даних та захисту виборців від профілювання та маніпулювання свідомістю.

Уповноважений з питань боротьби з дискримінацією також видав свої рекомендації щодо протидії мові ненависті та дискримінації у виборчих кампаніях; ці настанови стосуються як висвітлення виборів у ЗМІ, так і поведінки політичних партій та кандидатів (Республіка Албанія 2019).

Тим часом державний регулятор традиційних аудіовізуальних ЗМІ переглянув свій Кодекс мовлення (Республіка Албанія, без дати) та розробив рекомендації щодо етичної поведінки медіа і постачальників радіо- та телевізійних послуг у висвітленні виборів (Республіка Албанія, 2021). Однак ці положення стосуються лише традиційних ЗМІ, залишаючи інтернет-простір нерегульованим.

Поза виборчим контекстом, уряд Албанії виступив з низкою ініціатив і взяв на себе зобов’язання щодо реалізації певних реформ та стратегічних політик, спрямованих на унормування діяльності онлайн-медіа та цифрового середовища в цілому.

Головним політичним документом у контексті переговорів про набуття Албанією членства в ЄС є «Керівні принципи функціонування демократичних інститутів» (Республіка Албанія 2024c). Він передбачає низку заходів, зокрема посилення моніторингу з боку ЦВК та внесення змін до Виборчого кодексу. Пропоновані зміни мають вирішити проблеми, пов’язані з політичними онлайн-кампаніями, дезінформацією та іноземним втручанням. Відтак уряд пропонує розвивати можливості використання інноваційних технологій для аналізу контенту в режимі реального часу, взаємодіяти з платформами соціальних медіа для виявлення та протидії дезінформації, а також посилювати міжнародну співпрацю для протидії транскордонним загрозам.

Тим часом Національна програма реформ (Республіка Албанія 2024d), розроблена у рамках європейської Ініціативи реформ та зростання для Західних Балкан, також охоплює напрямок цифровізації з орієнтацією на побудову стійкого цифрового суспільства. Цей напрямок передбачає поліпшення інфраструктури, підвищення кіберстійкості та сприяння доступності державних послуг. Програма окреслює низку ключових заходів, серед яких адаптація нормативних актів для впровадження застосунку Європейського цифрового гаманця (EUDI Wallet) з доступом до державних послуг, оновлення системи кіберстійкості відповідно до директиви NIS 2 та розбудову безпечної інфраструктури для мобільних мереж п'ятого покоління (5G). Щодо питання свободи ЗМІ, програма передбачає підвищення безпеки журналістів, декриміналізацію дифамації¹ відповідно до положень DSA, підвищення прозорості власності та джерел фінансування ЗМІ, а також сприяння редакційній незалежності. Крім того, програма передбачає ухвалення закону проти SLAPP (стратегічний позов проти участі громадськості) для безперешкодного захисту суспільних інтересів засобами масової інформації та громадськими активістами.

Албанія також розробляє Національну стратегію протидії іноземному втручанню та дезінформації на 2025–2030 роки (Албанський парламент 2025), яка на момент написання цього звіту перебувала на стадії проведення консультацій. Стратегія передбачає приведення чинної правової бази у відповідність до регуляторних рамок ЄС у цій царині, включно з Актом про штучний інтелект, DMA, DSA та EMFA. Стратегія також пропонує заходи для правового забезпечення прозорості політичної онлайн-реклами, створення національної платформи для моніторингу політичного контенту в Інтернеті, а також посилення взаємодії з технологічними компаніями. Однак ефективність цих заходів та остаточний проєкт стратегії має пройти перевірку на практиці. Тут також важливо зазначити, що регулювання онлайн-контенту і моніторинг соціальних мереж можуть створювати ризики для прав людини, якщо не вдасться досягти належного балансу між питаннями національної безпеки та захистом основоположних прав і демократичних процесів.

Іншим кроком стало прийняття урядом методології та супутніх технічних стандартів використання штучного інтелекту в Албанії (Республіка Албанія 2024b), що стало першою спробою уряду врегулювати сферу ШІ. Однак зам'який характер методології у поєднанні з відсутністю механізмів незалежного нагляду (тут регулятором виступає Національне агентство з питань інформаційного суспільства, безпосередньо підпорядковане прем'єр-міністру) викликає занепокоєння щодо ефективності та підзвітності, особливо у контексті відповіді на складні та швидкозмінні виклики, пов'язаних зі штучним інтелектом. Попри посилання на міжнародні стандарти та правові рамки, урядова методологія не повною мірою узгоджується чи то дотримується декларованих стандартів і принципів. Так, не врахована роль ШІ у модерації контенту, поширенні дезінформації або ж у забезпеченні підзвітності платформ, зокрема у виборчому процесі, що залишає критичні нормативні та прикладні прогалини.

У сфері державних послуг уряд послідовно реалізує Програму цифровізації на 2022–2026 роки, розширюючи сферу електронного урядування та цифрових послуг. Однак проблемним залишається питання доступності, особливо для соціально вразливих груп (Європейська комісія 2024c).

Європейська комісія у своїх доповідях відзначає, що ця та низка інших ініціатив демонструють суттєвий прогрес Албанії у сфері цифровізації (Європейська комісія 2024c). Після ратифікації програми «Цифрова Європа» у 2023 році Албанія отримала доступ до фінансування ЄС для розвитку систем ШІ, посилення кібербезпеки та популяризації цифрових навичок. Для нагляду за реалізацією програми була створена спеціальна міжвідомча робоча група.

Пріоритетним напрямком залишається розвиток цифрової інфраструктури. Так, у 2024 році було створене Бюро з питань широкосмугового доступу, завданням якого є розгортання мереж у районах з недостатнім покриттям. Водночас Албанія приєдналася до Програми єдиного ринку ЄС, спрямованої на підвищення конкурентоспроможності малих і середніх підприємств через використання сучасних цифрових інструментів у веденні бізнесу.

Кібербезпека також визнається пріоритетним напрямком національної безпеки, і у цій царині Албанія налагодила партнерські відносини з ЄС та США для зміцнення своєї кіберстійкості. У Стратегії національної безпеки на 2024 рік підтверджується прихильність Албанії до механізмів колективної оборони, а гібридні загрози та дезінформація визнаються ключовими безпековими викликами. Також Албанія набула членства у Європейському центрі провідного досвіду з протидії гібридним загрозам, що свідчить про зростаючу інтеграцію країни до транснаціональних мереж безпеки.

Крім того, прийнята у 2023 році Національна рамочна стратегія операційної сумісності відповідає моделі ЄС, тож тепер необхідно забезпечити її впровадження у відповідності до нових зобов’язань згідно із Законом про операційно сумісну Європу 2024 року.

Ключові інституції, що займаються питаннями виборів, цифровізації, кібербезпеки, дезінформації, прав людини та медіа, відіграють вирішальну роль у захисті демократичних процесів та інформаційних систем.

ЦВК адмініструє вибори і забезпечує прозорість та цілісність усіх виборчих процесів. Спеціальний парламентський комітет з питань протидії дезінформації та іноземному втручанню відповідає за попередження впливів зовнішніх акторів на національну безпеку, суспільне обговорення та онлайн-середовище в цілому.

Загальну державну політику у цих сферах координує Рада міністрів; а Міністерство інфраструктури та енергетики разом із Міністерством економіки, культури та інновацій підтримує розвиток цифрового урядування та доступність основних послуг, виступаючи ініціатором та розробником відповідних політик.

Крім того, незалежні омбудсмени з питань захисту інформації та даних і з питань протидії дискримінації забезпечують захист персональних даних, сприяють рівності та перешкоджають різним проявам дискримінації; а Управління з питань аудіовізуальних ЗМІ здійснює нагляд за діяльністю аудіовізуальних медіа, зокрема під час ведення виборчих кампаній, та платформами для обміну відеоконтентом. Незалежним регулятором у сфері електронних комунікацій та поштових послуг є Управління з питань електронних та поштових комунікацій.

Нарешті, в Албанії були створені спеціалізовані урядові органи: завданням Національного агентства з питань інформаційного суспільства є сприяння розвитку цифровізації, а Національне агентство з питань кібербезпеки відповідає за захист критичної інфраструктури країни від кіберзагроз.

1.4. Онлайн-агітація під час парламентських виборів в Албанії 2025 року: практичний приклад

11 травня 2025 року в Албанії відбулися парламентські вибори. За сім тижнів до виборів, 24 березня, уряд оголосив про призупинення роботи платформи TikTok на території країни терміном на один рік, посилаючись на зростаючу кількість проявів насильства та булінгу, особливо серед молоді (Республіка Албанія 2024f, 2025). Таке рішення викликало занепокоєння щодо обмеження свободи вираження поглядів та доступу до інформації, особливо в умовах і без того обмеженого медіапростору. Критики попередили, що заборона TikTok незадовго до дня голосування може підірвати політичну активність та цілісність виборів (Європейська федерація журналістів 2025). Платформа стала ключовим інструментом політичної комунікації та залучення виборців, особливо молодих і тих, які голосують вперше; а новостворені політичні партії та рухи стверджували, що така заборона непропорційно вплине на їхні виборчі здобутки (Європейська федерація журналістів 2025).

Коментуючи заборону, Крістіна Воко, виконавча директорка Балканської мережі журналістських розслідувань (BIRN) в Албанії, зазначила:

«Хоча виміряти точний вплив TikTok на перебіг виборчої кампанії досить важко, заборона платформи очевидно обмежила як свободу вираження поглядів, так і публічну/політичну комунікацію. На відміну від таких платформ, як Meta, алгоритм TikTok, попри його постійну критику, сприяє ампліфікації контенту незалежно від рівня залученості аудиторії. Це часто дозволяє ефективно поширювати органічну, неспонсоровану інформацію, що потенційно приносить користь акторам з обмеженими фінансовими ресурсами. Примітно, що деякі нові політичні партії змогли досягти значного охоплення цільової аудиторії саме на TikTok».

Вплив цієї заборони на віртуальне середовище згодом має набути належної оцінки. Тим часом громадянське суспільство та медійні організації оскаржили рішення уряду до Конституційного суду Албанії, однак позовної ухвали наразі не винесено (Bogdani 2025). Втім раніше Європейський суд з прав людини визнав, що загальна заборона онлайн-платформ є порушенням свободи вираження поглядів². Такий захід також суперечить принципам регулювання діяльності платформ відповідно до Акту про цифрові послуги, який Албанія зобов'язалася виконувати (Prroni and Reçi 2025).

Однак виборча онлайн-кампанія надалі активно тривала, зокрема і на TikTok, адже деякі кандидати та треті сторони обходили заборону, користуючись VPN-сервісами.

Соціальні медіа, зокрема Facebook та Instagram на платформі Meta, перетворилися на провідні канали політичної комунікації. BIRN для проведення моніторингу користувалася бібліотекою реклами Meta — загальнодоступною базою даних з детальною інформацією про спонсорів, вартість та охоплення різних демографічних груп політичною рекламою; а для аналізу зібраних даних використовувався BuzzSumo.

За даними моніторингового звіту BIRN (докладніше див. Reporter.al n.d.), політичні лідери та кандидати опублікували тисячі дописів, і значною мірою покладалися на платну рекламу, витративши близько 265 985 доларів США на платформах Meta. Значна частина витрат на політичну рекламу припала на столицю, Тирану – ключовий регіон Албанії у контексті виборів. На відміну від політичних діячів, ЦВК витратила лише 2432 долари США на просвіту виборців, зокрема на популяризацію Кодексу поведінки щодо онлайн-агітації та дотримання виборчої тиші напередодні голосування – як у віртуальному, так і у реальному вимірі.

У моніторинговому звіті були висловлені значні занепокоєння щодо дотримання прозорості та етичної поведінки політичними гравцями. Загалом BIRN задокументувала 349 порушень Кодексу поведінки щодо онлайн-агітації — добровільної угоди, підписаної політичними партіями перед травневими виборами 2025 року. Слід окремо зазначити, що звіт представляє лише результати моніторингу офіційних акаунтів політичних партій та кандидатів на платформах Meta і не включає порушень, скоєних незалежними користувачами соціальних мереж або ж третіми сторонами на їхніх персональних сторінках.

Порушення стосувалися відсутності позначення як політичної онлайн-реклами, так і поширюваного партіями або кандидатами агітаційного контенту.

За даними моніторингу BIRN, протягом перших двох тижнів кампанії 72% порушень стосувалися непозначеної політичної реклами, а 20% — недобросовісного контенту, створеного з використанням штучного інтелекту.

У другій половині кампанії серед порушень переважало неетичне використання агітаційних технологій, причому в 69% випадків це був контент, створений з використанням ШІ, без належного про це позначення. Інші 19% порушень стосувалися непрозорості фінансування політичної реклами, зокрема приховування інформації про спонсорів контенту. Крім того, створювалися фейкові профілі та «ботоферми» для штучного підвищення залученості як на офіційних аккаунтах, так і на сторінках третіх осіб, які поширювали контент з відвертими нападками на політичних конкурентів, зокрема активно виступали проти опозиції. Решта порушень стосувалася недотримання виборчої тиші перед голосуванням, коли політичні партії та кандидати не видаляли свою рекламу на онлайн-ресурсах всупереч законодавчим положенням.

Крім того, протягом виборчої кампанії у соціальних мережах було виявлено 58 сторінок третіх сторін — часто анонімних та не пов'язаних з офіційними політичними організаціями — які просували або ж атакували певних кандидатів через поширення дезінформації, згенерованого ШІ маніпулятивного контенту, тарґетованої на діаспору політичної реклами та залучення ботів, переважно на користь правлячої партії. Фактично такий контент третіх сторін безперешкодно поширювався протягом всієї кампанії, адже платформи зазвичай не розпізнавали його як політичний.

Одна з таких сторінок, «Team Edi Rama», оригінально з незначною аудиторією у 6600 підписників, за неповні два місяці набрала 1,6 мільйона переглядів поширюваних нею відео, переважно завдяки технікам штучного посилення повідомлень. Не вдалося отримати інформацію і про витрати більшості таких третіх сторін, адже вони жодним чином не позначали свою агітаційну діяльність, відтак їхні повідомлення не були класифіковані Meta Ad Library як «тема політики, виборів та соціально важливих питань», що значно обмежило прозорість, доступ до даних та можливості для більш глибокого аналізу.

Окрім платформи Meta, політичні партії також розміщували рекламу на ресурсах Google (наприклад, у YouTube). Однак, за даними BIRN, брак прозорості Google щодо витрат і охоплення аудиторії унеможливив змістовний аналіз, що зайвий раз доводить існування системних проблем з моніторингом онлайн-кампаній, особливо за відсутності унормованої відповідальності платформ.

Усі ці висновки висвітлюють серйозні виклики для прозорості політичних кампаній, коли офіційні учасники виборів і треті сторони вдаються до маніпулятивних технік, які можуть підірвати цілісність демократичного виборчого процесу.

Крістіна Воко з BIRN-Албанія наголосила:

«Висновки моніторингу знову висвітлили нагальну потребу в негайному впровадженні регуляторних інструментів ЄС щодо підзвітності онлайн-платформ та адаптації національного законодавства до acquis ЄС у цій царині. І тут важливо уникати фрагментарного підходу, розглядаючи Закон про свободу медіа, Акт про штучний інтелект, Акт про цифрові послуги та Регламент про прозорість і тарґетування політичної реклами як окремі документи. Усі ці акти взаємопов'язані та містять конкретні положення, що безпосередньо стосуються виборів. Албанія вже включила це завдання до своїх політичних планів, однак визначила закороткі терміни для імплементації. Нашим інституціям наразі бракує достатньої обізнаності та спроможності, аби усвідомити масштаб і складність змін, зокрема і щодо обсягу та характеру майбутньої роботи для належної адаптації до європейських регламентів».

1.5. Цифрові загрози для демократії: виклики та уроки

Парламентські вибори 2025 року в Албанії ще раз висвітлили загрози для демократичного процесу, створювані використанням цифрових технологій, особливо за відсутності регулювання. Соціальні мережі перетворилися на основний канал політичної комунікації та інструмент маніпуляцій, а учасники виборів разом з неофіційними третіми сторонами не гребували етично сумнівними і непрозорими практиками. Онлайн-платформи активно використовувалися для агітації як правлячою Соціалістичною партією, так і лідерами опозиції, однак рівень прозорості залишався незадовільним: за даними BIRN, було зафіксовано щонайменше 349 порушень Кодексу поведінки щодо проведення онлайн-кампаній.

Під час наших інтерв'ю з експертами та представниками державних установ, чимало хто з них висловлював занепокоєння щодо ігнорування добровільних зобов'язань, взятих на себе політичними партіями при підписанні Кодексу поведінки щодо доброчесності онлайн-кампаній. На думку співрозмовників, це радше свідчить про загальну відсутність політичної волі до впровадження регуляторних заходів, адже по суті офіційне унормування вимагатиме від посадовців притягнення до відповідальності порушників із лав власної політичної сили.

З огляду на поточний контекст та висновки представників державних установ, наразі варто сподіватися на впровадження регулювання радше для неполітичних суб’єктів, як от онлайн-медіа або організації громадянського суспільства (наприклад, через посилення контролю за іноземним фінансуванням або оновлення вимог до реєстрації), аніж для політичних акторів, які готові «регулювати себе самостійно». Однак подібні ініціативи у минулому, особливо у сфері регулювання онлайн-медіа, стикалися з сильною місцевою протидією, адже переважно сприймалися як загроза свободі слова та інструмент для розширення сфери державного контролю.

Крістіна Воко з BIRN-Албанія зауважила:

«Одним з основних недоліків чинної системи є наявність офіційного нагляду лише за джерелами фінансування зацікавлених сторін у виборчому процесі. Однак надзвичайно важливо, аби механізми моніторингу та забезпечення прозорості — і особливо правові запобіжники щодо іноземного втручання — зосереджувалися насамперед на витратах партій та кандидатів, а не застосовувалися у непропорційний спосіб до організацій громадянського суспільства та медіа».

На думку деяких респондентів, недотримання вимог та правил ведення онлайн-кампаній у поєднанні з обмеженими інституційними можливостями (про що свідчить, наприклад, часте ототожнення у політичних обговореннях онлайн-платформ та онлайн-медіа), а також досить невеликий і наразі автономний албанський ринок цифрових послуг – усе разом перетворює перспективу належного регулювання у цій сфері на надзвичайно амбітне і політично чутливе завдання.

За словами Крістіни Воко, «існує фундаментальне нерозуміння різниці між регулюванням та управлінням платформами. Не слід плутати встановлення правил із втручанням у контент регулятором, що може призвести до перевищення повноважень та порушення свободи вираження поглядів. Натомість слід зосередитися на унормуванні процесів з чітким визначенням правил, які допоможуть платформам самостійно управляти контентом у доброчесний та прозорий спосіб».

Події навколо виборчої кампанії 2025 року дозволяють винести кілька важливих уроків: (а) саморегулювання політичними акторами не є достатнім запобіжником; (б) бракує адекватних механізмів для забезпечення дотримання правил онлайн-платформами; та (в) виборці дедалі частіше наражаються на оманливі тактики, які підривають суспільну довіру та цілісність виборчого процесу. Швидка еволюція штучного інтелекту та цифрових методів маніпулювання свідомістю суттєво випереджає чинну правову базу та можливості регуляторних і наглядових органів, що робить демократичні процеси вразливими до зловживань.

Було виявлено і низку структурних вразливостей у виборчій системи Албанії та національному цифровому ландшафті.

Однією з критичних проблем залишаються прогалини у чинному Виборчому кодексі, який жодним чином не унормовує онлайн-агітацію. Цей недолік залишає політичну рекламу в Інтернеті, разом з практиками тарґетування та прихованого фінансування онлайн-кампаній, зокрема і третіми сторонами, переважно нерегульованими, а відтак створює значні лазівки для недобросовісних гравців у виборчому процесі.

Крім того, онлайн-платформи надалі залишаються фактично поза правовим полем Албанії. Відсутність обов'язкових вимог щодо забезпечення прозорості дозволяє політичні маніпуляції та створення «ботоферм» для поширення контенту, що підриває цілісність політичного суспільного обговорення в Інтернеті. Крім того, відсутність у платформ будь-яких зобов’язань значно обмежує можливості незалежних суб'єктів здійснювати глибинний моніторинг виборчих онлайн-кампаній. Ці проблеми ще більше ускладнюються через неузгодженість з положеннями Акту про цифрові послуги ЄС.

Досить слабким залишається правозастосування щодо захисту персональних даних. Попри наближення законодавства Албанії до GDPR, практична його реалізація у транскордонному вимірі, особливо у випадку з VLOP, залишається незадовільною. Така правова прогалина робить виборців вразливими до зловживання їхніми особистими даними, які збираються і використовуються недоброчесними акторами для профілювання та маніпулювання у ході виборчих кампаній.

Досить обмеженою виявилася інституційна спроможність регуляторів. Незалежні органи досягли певного прогресу завдяки інструментам м'якого права та керівних принципів, однак парламентські вибори 2025 року довели, що таких заходів недостатньо без встановлених законом правил та відповідальності, як і без ефективних механізмів транскордонного співробітництва.

Крім того, нові етичні та технологічні ризики обумовлюють додатковий рівень складності. Здається, Албанія ще не готова до викликів, пов’язаних із дедалі більшими обсягами та поширенням контенту, створеного за допомогою штучного інтелекту, включно з діпфейками та спотвореним оригінальним контентом у виборчих кампаніях. Ці виклики лише загострюються через неузгодженість з Актом ЄС про штучний інтелект.

1.6. Рекомендації щодо наступних кроків

Для усунення ризиків, пов'язаних з виборчими онлайн-кампаніями, та належного захисту демократичних процесів Албанія має розглянути такі кроки:

1. Гармонізувати чинне національне законодавство з правовою системою ЄС, включно з Актом про цифрові послуги та пов'язаними з ним нормативними документами щодо політичної реклами, з метою забезпечити відповідальну прозорість, чітке позначення політичної агітації та протидію шкідливому і незаконному контенту; зробити обов’язковими для цифрових платформ заходи щодо зменшення відповідних ризиків та забезпечити ефективне правозастосування у разі невиконання таких вимог. Для вирішення проблем з модерацією контенту, політичним мікротарґетингом та дезінформацією, створеними та/або поширеними з використанням ШІ, вирішальним кроком буде узгодження відповідних національних правових інструментів з європейським Актом про штучний інтелект.
2. Впровадити незалежні механізми нагляду поза урядовими ініціативами для забезпечення прозорості й підзвітності у сфері штучного інтелекту та регульованої діяльності онлайн-платформами.
3. Доповнити Виборчий кодекс новими положеннями щодо: забезпечення прозорості політичної реклами в Інтернеті; розкриття інформації про джерела фінансування; визначення прав та обмежень для третіх сторін у виборчих кампаніях; доброчесного використання штучного інтелекту; та забезпечення можливості отримання даних для аналізу.
4. Розширити повноваження, можливості та ресурсне забезпечення таких незалежних інституцій, як ЦВК і Уповноважений з питань захисту інформації та персональних даних для ефективного нагляду за виборчими онлайн-кампаніями і діяльністю платформ. Крім того, слід розглянути можливість створення міжсекторальних майданчиків для сприяння постійній взаємодії державних органів з громадянським суспільством, ЗМІ, незалежними експертами та науковцями для формування політик та реалізації ефективного нагляду.
5. Забезпечити незалежні наглядові органи та громадські організації необхідними ресурсами та інструментами для моніторингу, виявлення і повідомлення про порушення в онлайн-середовищі; підтримувати демократичну участь у віртуальному вимірі.
6. Підвищувати рівень цифрової та медійної грамотності, аби громадяни мали необхідні навички і можливості для розпізнавання дезінформації, штучно створеного контенту та маніпулятивних ботів. Підтримувати ініціативи з громадянської просвіти для заохочення відповідальної поведінки в Інтернеті як у виборців, так і у політичних акторів.

Зрештою будь-яке регулювання у сфері цифровізації має керуватися принципом захисту основоположних прав людини, зокрема свободи вираження поглядів, свободи зібрань, права на приватність та захист від дискримінації. Заходи з протидії шкідливому контенту та дезінформації мають бути пропорційними та відповідати міжнародним стандартам у сфері прав людини.

Шлях Албанії до вступу до ЄС створює стратегічні можливості для сталого забезпечення цілісності демократичних процесів. Проактивний, заснований на правах людини та гармонізований підхід до унормування є першочерговою передумовою для побудови суспільної довіри та забезпечення демократичної стійкості держави у цифрову епоху.

2.1. Вступ

Молдова перебуває на вирішальному етапі свого демократичного розвитку, реалізуючи прагнення до членства в ЄС. Після подання заявки у березні 2022 року, вже 23 червня 2022 року країна отримала офіційний статус кандидата. Переговори про вступ розпочалися 25 червня 2024 року, а 2030-тий є очікуваним роком приєднання Молдови до Союзу ( Arvintii2024 ).

Станом на середину 2025 року країна досягла стабільного прогресу у своєму поступі до ЄС, про що свідчить завершення двостороннього скринінгу чотирьох із шести тематичних кластерів переговорних розділів acquis ЄС (кластер 1, «Основи»; кластер 2, «Внутрішній ринок»; кластер 3, «Конкурентоспроможність та інклюзивний розвиток»; та кластер 6, «Зовнішні відносини»). Виявляючи свою відданість подальшій інтеграції з ЄС, Молдова планує завершити скринінг до жовтня 2025 року і незабаром розпочати перемовини за першим кластером ( Infotag 2025 ; Radio Moldova 2025).

Стосовно демократичних процесів, 20 жовтня 2024 року у Молдові відбулися історично важливі президентські вибори та конституційний референдум щодо вступу до ЄС. Чинна президентка Мая Санду була переобрана, отримавши 55% голосів виборців у другому турі на тлі очевидного зовнішнього втручання, зокрема через кібератаки та масштабні дезінформаційні кампанії. Результати референдуму з невеликою перевагою закріпили мету набуття членства в ЄС у Конституції Молдови, засвідчивши поступ країни до європейської інтеграції (Kirby 2024).

Президентські вибори та конституційний референдум щодо вступу до ЄС 2024 року наочно показали, як цілісність виборів дедалі більше залежить від ефективності цифрового урядування — від захисту даних виборців до унормування і забезпечення безпеки віртуального простору в контексті онлайн-кампаній.

Останнім часом онлайн-платформи фактично перетворилися на основне поле битви за впливи на виборців під час проведення виборів по всьому світі: Facebook, Telegram, TikTok, YouTube та інші сервіси широко використовуються як демократичними силами, так і організаторами дезінформаційних кампаній. Реагуючи на виклики сучасності, ЄС розробив надійну правову базу та політики у сфері цифровізації, аби захистити цілісність виборів і посилити стійкість демократії. Нові правові механізми та заходи спираються на основоположні права і принципи, закріплені у засновницьких договорах ЄС; зокрема, Стаття 2 Договору про Європейський Союз проголошує першорядними цінностями верховенство права, повагу до людської гідності, свободи, демократії, рівності та прав людини. Відтак цифровий вимір цілісності виборів є не лише технічним, але й ціннісним питанням для Європейського Союзу.

Молдова, закріпивши у конституції свою мету щодо вступу до ЄС, швидко прийняла низку нових законів, які відповідають acquis ЄС у сфері цифровізації та впливають на оновлену повістку реформ у сфері державного управління та розвитку права. Наразі гармонізація національного законодавства і реалізація запланованих заходів є для Молдови не лише технічним завданням, але й стратегічною необхідністю для захисту власного суверенітету.

Цей огляд пропонує аналіз синхронізаціїї молдовської регуляторно-правової бази з acquis ЄС у сфері цифрового урядування, що включає GDPR, DSA, DMA, Акт про штучний інтелект та інші нормативні акти щодо захисту персональних даних, протидії дезінформації, регулювання цифрових платформ та посилення кібербезпеки – усі разом вони зміцнюють цілісність виборчих процесів у державах-членах ЄС.

Нарешті, ми розглянемо досягнення, прогалини та роль основних зацікавлених сторін у цьому процесі. Центральна виборча комісія (ЦВК) та інші державні органи, політичні партії, громадянське суспільство та ЗМІ беруть активну участь у формуванні політик та виробленні рекомендацій щодо приведення національного виборчого процесу у відповідність до чинних acquis ЄС та зміцнення демократичної стійкості у рамках підготовки до вступу до ЄС.

2.2. Чинний прогрес і прогалини у наближенні до правових рамок ЄС у цифровій сфері

2.2.1. Захист персональних даних (синхронізація з GDPR)

Молдова досягла значного прогресу у синхронізації з GDPR. Протягом довгих років національна система захисту персональних даних лише частково відповідала європейським стандартам; за висновками Європейської комісії, попередній закон Молдови про захист персональних даних «певною мірою відповідав Загальному регламенту ЄС про захист даних», однак питання повного узгодження залишалося невирішеним від 2020 року (Європейська комісія 2023b). Усвідомлюючи цю прогалину, влада реалізувала комплексну реформу, і вже у 2024 році парламент Молдови прийняв новий Закон про захист персональних даних, первинно розроблений для інтеграції GDPR у національне законодавство. Опублікований в Офіційному віснику 23 серпня 2024 року, цей закон остаточно має набрати чинності у 2026 році, «повною мірою інтегруючи GDPR у молдовське законодавство» та значно посилюючи режим захисту персональних даних ( DataGuidance n.d. ). Ключові положення містять суворі вимоги щодо отримання згоди суб’єкта даних; обмеження мети використання та принцип мінімізації обсягу збираних даних; розширені права фізичних осіб (як от право на доступ до зібраних персональних даних, право на виправлення та право на забуття); а також зобов'язання контролерів щодо впровадження надійних заходів безпеки даних з одночасним підвищенням прозорості власної діяльності. Закон також розширює повноваження Національного центру із захисту персональних даних – державного регулятора Молдови — щодо нагляду за дотриманням вимог і застосування санкцій за порушення відповідно до практик GDPR.

Такі зміни напряму підвищують цілісність виборів. Політичні партії та виборчі штаби відтепер мають використовувати дані виборців за правилами, еквівалентними GDPR — наприклад, дбати про законність методів отримання контактної інформації виборців та забезпечувати громадянам можливість відмовитися від небажаних агітаційних повідомлень. Новий закон надає громадянам більший контроль над використанням їхніх даних у політичних процесах, що може запобігти або принаймні обмежити практики маніпулятивного мікротарґетингу або несанкціонованого обміну списками виборців. Прийняття закону засвідчує значний прогрес Молдови у подоланні цифрового розриву з ЄС, адже впроваджений режим захисту даних тепер відповідає регламенту держав-членів Союзу.

Однак узгодження на папері не відміняє необхідності вирішувати складні завдання, пов’язані з практичною реалізацією і правозастосуванням. Національний центр із захисту персональних даних історично має досить обмежений інституційний потенціал: станом на 2024 рік були заповнені лише 34 із 45 затверджених посад, а низькі зарплати і водночас високі кваліфікаційні вимоги до співробітників зумовили значну плинність кадрів. Попри це, Центр спромігся розглянути зростаючу кількість скарг (1160 у 2024 році), ініціювати 312 перевірок, надати 1893 консультації та провести навчання для понад 5500 представників різних установ (Національний центр захисту персональних даних, без дати).

Надалі Молдова має забезпечити свій орган із захисту даних достатніми ресурсами та належною підготовкою для ефективної реалізації нового, узгодженого з GDPR закону в усіх секторах, включно із виборчою сферою. Державні та приватні суб'єкти — ЦВК, Центр безперервного навчання у сфері виборів та політичні партії — потребують постійних навчальних програм для глибокого розуміння нових правових вимог і механізмів правозастосування, а громадяни мають бути поінформовані про свої права щодо використання їхніх персональних даних під час виборів.

ЦВК та Центр безперервного навчання у сфері виборів мають більш ефективно взаємодіяти з Національним центром із захисту персональних даних в організації навчання для понад 20 000 членів виборчих комісій по всій країні, а також у реалізації спільних заходів, зокрема інформаційних кампаній проти використання персональних даних виборців для підкупу або інших корупційних виборчих практик. Ще одним необхідним кроком має стати ратифікація модернізованої Конвенції 108+ Ради Європи про захист даних, яку Молдова підписала у 2023 році. Тож здебільшого Молдова усунула прогалини у своєму законодавстві про захист даних, однак має вжити заходів для його практичної реалізації, аби відповідати стандартам ЄС щодо захисту персональних даних під час виборів.

2.2.2. Цифрові послуги та онлайн-контент (узгодження з DSA)

Молдова активно працює над приведенням свого чинного цифрового законодавства у відповідність до DSA. Однак станом на середину 2025 року чинна правова база лише частково відповідає старшим директивам ЄС про послуги інформаційного суспільства. Відтак значна частина нових вимог до онлайн-платформ та щодо прозорості виборчих онлайн-кампаній наразі не відображена у молдовському законодавстві та не застосовується на практиці. Жоден орган влади у Молдові наразі не відповідає за повний нагляд за політикою країни щодо онлайн-контенту.

В рамках існуючої системи Молдова зробила перші кроки для вирішення проблем, пов’язаних з виборчою агітацією в інтернеті. Так, у червні 2022 року парламент проголосував поправки до Кодексу про аудіовізуальні медіапослуги, який переважно відповідає вимогам Директиви ЄС про аудіовізуальні медіапослуги. Нові положення визначають поняття «дезінформація» і надають державним органам повноваження для протидії поширенню неправдивої інформації у ЗМІ. Крім того, ЦВК затвердила нові правила щодо висвітлення виборів у ЗМІ, а Рада з питань аудіовізуальних засобів масової інформації посилила моніторинг мовників під час виборчих кампаній для забезпечення збалансованого висвітлення виборів та належного фактчекінгу.

У липні 2025 року парламент ухвалив пакет законів для посилення незалежності медіа, включно із поправками до Кодексу аудіовізуальних медіапослуг. Пакетом вводяться нові та уточнюються вже існуючі визначення (як-от «редакційне рішення» та інші), а також реформується система відбору кандидатів на управлінські та виборні посади у державних ЗМІ та Раді з питань аудіовізуальних засобів масової інформації для підвищення їхньої прозорості та зменшення політичних впливів. Крім того, поправки поширюють наглядові повноваження Ради на онлайн-середовище, включно з регулюванням платформ для обміну відеоконтентом, та більш детально тлумачать визначення і підстави для санкцій за поширення дезінформації та мову ворожнечі. Розширені повноваження Ради вимагатимуть від неї більш ефективної оперативної взаємодії з ЦВК під час виборчих кампаній.

Усі разом, ці кроки наближають Молдову до стандартів, викладених у Директиві про аудіовізуальні медіапослуги, а згодом у DSA та EMFA. Однак в унормуванні онлайн-платформ та соціальних медіа наразі залишаються значні прогалини. Якщо телевізійний та радіоконтент, пов'язаний з виборами, включно з онлайн-ресурсами ЗМІ, можна контролювати та коригувати (і Молдова дійсно досягла прогресу у вирішенні проблеми політичної упередженості та ангажованості у засобах масової інформації), інший сегмент онлайн-агітації — Facebook, TikTok, YouTube, новинні сторінки та месенджери — фактично залишається сірою зоною.

Відтак політична реклама та агітація в Інтернеті не підпадає під правила прозорості, якими унормовується реклама у традиційних ЗМІ, і наразі за молдовським законодавством не так легко вимагати видалення дезінформації або екстремістського контенту в Інтернеті, як це передбачено Актом про цифрові послуги для країн ЄС.

Попри нещодавно затверджені ЦВК правила звітності про витрати на онлайн-агітацію та нові вимоги Виборчого кодексу до правил ведення онлайн-кампаній, на практиці вони часто порушуються через відсутність спеціальної правової бази та інструментів для належного правозастосування. Наприклад, під час місцевих виборів 2023 року та президентських виборів 2024 року спостерігачі відзначали постійну присутність жодним чином не позначеного спонсорованого контенту в соціальних мережах, як і труднощі з виявленням іноземних або анонімних впливів в інформаційному онлайн-просторі (ODIHR 2025).

Для усунення цієї прогалини Молдова має розробити відповідне законодавство або тимчасові заходи, які відповідають вимогам DSA та правилам ЄС щодо політичної реклами. Основні аспекти включають: встановлення вимог до онлайн-платформ щодо архівування політичної реклами та розкриття інформації про спонсорів; зобов'язати великі платформ оцінювати та пом’якшувати системні ризики (як от скоординовані дезінформаційні кампанії для підриву цілісності виборів); та надання повноважень державному регулятору для контролю за дотриманням вимог. Наразі жоден молдовський державний орган не має повноважень або технічних можливостей для аудиту алгоритмів соціальних мереж або бібліотек реклами — завдань, які в ЄС виконуються координаторами цифрових послуг та іншими органами відповідно до DSA.

У статусі країни-кандидата Молдова має у найближчі роки адаптувати вже існуючі або прийняти нові правила в обсягах і за напрямками, передбаченими DSA та іншими відповідними нормативними документами; до того часу виборчий онлайн-простір залишатиметься частково нерегульованим. Молдова має активізувати зусилля у цій критичній сфері, а саме розробити кодекс цифрових послуг або аналогічний національний закон для впровадження стандартів ЄС щодо модерації контенту, протидії дезінформації та забезпечення прозорості політичної реклами в Інтернеті, відтак захистити цілісність виборів у перехідний період до вступу до ЄС.

2.2.3. Цифрові ринки і політична реклама

Молдова ще не приєдналася до Акту про цифрові ринки (DMA) і не прийняла його основні принципи. Не будучи членом ЄС, вона не зобов'язана дотримуватися DMA повною мірою, і наразі національне законодавство про конкуренцію ще не оновлювалося для включення положень, подібних до DMA, щодо цифрових шлюзів (гейткіперів). Антимонопольна рада Молдови та регулятори у сфері телекомунікацій застосовують загальні антимонопольні та галузеві правила (наприклад, регулюють діяльність операторів телекомунікацій та забезпечують певний рівень конкуренції у сфері мобільних та інтернет-послуг). Однак конкретні практики, врегульовані DMA — як-от пріоритетна преференція власних продуктів у магазинах додатків або попередня інсталяція додатків за замовчуванням — законодавством Молдови наразі не унормовуються. Великі глобальні платформи працюють на ринку Молдови на власних умовах. Наприклад, молдовські політики, використовуючи Facebook або Google для ведення виборчих кампаній, мають дотримуватися лише глобальної політики цих платформ, без жодних додаткових зобов’язань перед молдовськими регуляторами щодо відкритості даних або ж доброчесної агітації.

Безпосередній небажаний вплив такої невідповідності європейським стандартам є менш вираженим, ніж у випадку з DSA, однак помітним. Як і в інших країнах-кандидатах на вступ до ЄС, онлайн-середовище у Молдові фактично формується кількома приватними технологічними гігантами за відсутності державного регуляторного нагляду за їхньою поведінкою на ринку. До прикладу, якщо якась популярна у Молдові велика платформа соціальних медіа змінить свій алгоритм у спосіб, що обмежить охоплення політичних новин, або ж якщо вона надаватиме преференції певним ЗМІ, молдовські регулятори матимуть обмежені можливості для вжиття заходів і виправлення ситуації. Натомість, згідно з положеннями DMA, регуляторні органи ЄС можуть втрутитися або накласти штраф на платформу-гейткіпера за подібну неконкурентну поведінку, яка обмежує плюралізм в інформаційному просторі. Крім того, вимоги DMA щодо перенесення даних (коли користувачі мають можливість переносити свої дані на альтернативні сервіси) у майбутньому могли б сприяти появі нових місцевих платформ як вільного простору для політичного обговорення, зменшуючи залежність від єдиного каналу.

Направду приведення молдовських законів у повну відповідність до DMA не є нагальною короткостроковою вимогою для забезпечення цілісності виборів, однак згодом це стане частиною зобов’язань Молдови по мірі просування переговорів про вступ до ЄС за відповідним кластером. Наразі у процесі реалізації перебувають загальні економічні реформи у цифровій сфері, включно з антимонопольними заходами і так званою «деолігархізацією». Рада з питань аудіовізуальних ЗМІ, у співпраці з Антимонопольною радою та податковими органами, вжила додаткових заходів для поліпшення регулювання і забезпечення прозорості щодо власників і кінцевих бенефіціарів телевізійних каналів та послуг. Підсумовуючи, попри відставання Молдови в гармонізації національного законодавства з DMA (і таке відставання є цілком зрозумілим, враховуючи, що це абсолютно новий закон ЄС), планування синхронізації правил конкуренції на ринку цифрових послуг поступово скорочуватиме розрив із стандартами ЄС і зрештою допоможе забезпечити різноманітне, відкрите онлайн-середовище для майбутніх виборів.

Як країна-кандидат, Молдова також повинна буде привести своє законодавство у відповідність до положень TTPA ЄС — нового закону, який набуде чинності до кінця 2025 року. Наразі Молдова не має спеціального закону щодо прозорості політичної онлайн-реклами на рівні деталізації TTPA. Проте внесені у липні 2025 року поправки до Закону про рекламу стосовно забезпечення прозорості при розподілі державних коштів на рекламу наближають політично-інформаційну екосистему Молдови до стандартів ЄС та спрощують майбутні кроки до повної синхронізації з TTPA.

Чинний Виборчий кодекс Молдови та правила фінансування виборчих кампаній вже містять певні вимоги щодо прозорості: партії та кандидати мають звітувати про витрати на виборчу кампанію (включно з рекламою), а традиційні ЗМІ під час проведення виборів зобов’язані позначати політичну рекламу як таку. Кодекс про аудіовізуальні медіапослуги вимагає чіткого позначення політичної реклами на радіо і телебаченні та забороняє іноземне фінансування виборчої агітації у ЗМІ. Однак реклама в Інтернеті залишається сірою зоною. Виборча агітація у соціальних мережах через спонсоровані публікації та цільові повідомлення не регулюється належним чином. Молдова стикалася з такими проблемами, як приховане спонсорство контенту в соціальних мережах, незадекларовані витрати третіх сторін та іноземна пропаганда під виглядом органічних політичних дописів. Тож без відповідних законодавчих повноважень можливості ЦВК щодо забезпечення добросовісних виборчих онлайн-кампаній залишатимуться досить обмеженими.

2.2.4. Вплив ШІ та новітніх технологій на виборчі процеси (синхронізація з Актом про штучний інтелект)

Визнаючи стратегічне значення розвитку ШІ, Молдова проактивно почала розробляти національну політику за узгодженими європейськими стандартами ще до набрання чинності Актом про ШІ (1 серпня 2024 року). У лютому 2024 року Міністерство економічного розвитку та цифровізації Молдови винесло на експертне обговорення першу «Білу книгу щодо відповідального використання штучного інтелекту та управління даними» (Республіка Молдова 2024b). Наразі опублікована у жовтні 2024 року Біла книга не є політичним документом, однак у якості стратегічної концепції вона стала орієнтиром для розробки майбутніх комплексних заходів та політик. Документ представляє стратегічний підхід Молдови до використання систем ШІ та управління даними для розвитку національної правової та управлінської екосистеми; наголошує на етичному, інклюзивному та сталому розвитку сфери ШІ; забезпечує відповідність стандартам ЄС; заохочує міжнародну співпрацю; та декларує як мету забезпечення всебічних суспільних благ.

У документі також наголошується на важливості центральної ролі уряду у сприянні розвитку сфери ШІ з одночасним забезпеченням захисту персональних даних, запобіганням можливим зловживанням та гарантованою прозорістю рішень — усі ці базові принципи знайшли відображення в європейському Акті про ШІ. Наприклад, Акт про ШІ вимагає розробки і реалізації нормативних документів, які забезпечують прозорість використання систем ШІ без порушення стандартів конфіденційності та етики, а також наголошує на важливості інформування громадськості про переваги та ризики, пов’язані зі штучним інтелектом.

Наразі використання ШІ на виборах у Молдові перебуває на початковому етапі, однак розробка відповідного закону, максимально наближеного до європейського Акту про ШІ, допоможе запобігти майбутнім проблемам. Одним з найбільш критичних питань є потенційне використання технології діпфейків та іншої створеної за допомогою ШІ ворожої пропаганди у виборчих кампаніях. Акт про ШІ вирішує цю проблему, вимагаючи прозорого розкриття інформації про спонсора та чітке позначення контенту, створеного з використанням ШІ. Молдові також доведеться включити такі правила і вимоги (можливо, шляхом внесення поправок до Виборчого кодексу або до законів про ЗМІ) для забезпечення можливості швидко виявляти будь-які зловмисні діпфейки, коли, скажімо, штучно згенерований або перероблений візуальний контент про кандидата не був чітко позначеним. Іншою проблемою є політичне мікротарґетування з використанням алгоритмів ШІ: наразі ЄС класифікує певні інструменти політичного профілювання як системи ШІ з високим ризиком та розглядає більш суворі вимоги або навіть заборону таких систем. Закон Молдови про захист даних та майбутні політики щодо ШІ мають враховувати ці проблемні питання, аби уникнути нерегульованого використання ШІ у виборчих кампаніях для здійснення недоброчесних впливів на виборців.

Окрім вже згаданих правових актів ЄС у цифровій сфері, Молдова досягла певного прогресу (від помірного до визначного) у приведенні своєї правової та інституційної бази у відповідність до інших першорядних нормативних документів ЄС у сферах кібербезпеки, електронної ідентифікації та регулювання ЗМІ.

Підсумовуючи, можна сказати, що гармонізація національного законодавства Молдови із правовою системою ЄС у цифровій сфері в частині забезпечення цілісності виборів є тривалим процесом з різними результатами: країні вдалося досягти значного прогресу в галузі захисту даних, кібербезпеки та електронної ідентифікації; зроблені певні важливі кроки для унормування штучного інтелекту; однак регуляторна база у галузі цифрових послуг (відповідно до DMA, DSA, TTPA) залишається на зародковій стадії. Крім того, попри очевидний і часом вражаючий прогрес на законодавчому полі, належна імплементація прийнятих законів потребуватиме додаткових ресурсів та підтримки відповідних інституцій.

2.3. Чинні національні політики та інституції

Приведення національних законів у відповідність до стандартів ЄС варто вважати лише частиною рівняння: ефективне правозастосування та інституційна спроможність є не менш важливими для створення сталої та ефективної регуляторно-правової системи. Для належної відповіді на нові цифрові виклики, зокрема для виборів, Молдова розвиває свою архітектуру державного управління, часом створюючи нові або ж реформуючи старі інституції. Так, у 2023–2024 роках було створено кілька нових державних органів — Центр стратегічних комунікацій та протидії дезінформації, Агентство з кібербезпеки та Національний інститут інновацій у сфері кібербезпеки. Заснування таких спеціалізованих інституцій стало важливою віхою у зусиллях Молдови щодо зміцнення кібербезпеки та протидії дезінформації.

23 липня 2024 року у складі Національної ради з цифрової трансформації була створена спеціалізована Консультативно-дорадча рада з питань штучного інтелекту, яка відповідає за реалізацією Стратегії цифрової трансформації Молдови на 2023–2030 роки. Цей спеціалізований орган має сприяти відповідальному впровадженню систем штучного інтелекту та забезпечувати доброчесне управління даними у всіх секторах відповідно до стандартів ЄС. Крім того, консультативно-дорадча рада розробляє проєкти нормативно-правових документів, посилює ефективність міжвідомчої взаємодії та сприяє відповідальному впровадженню систем штучного інтелекту в державному та приватному секторах.

Щодо виборів, тут провідна інституційна роль залишається за ЦВК, яка набуває дедалі більшого обсягу повноважень та відповідальності за управління цифровими системами критичного значення для виборчих процесів. Так, ЦВК є розпорядником Державної автоматизованої інформаційної системи адміністрування виборів, яка має у складі електронний реєстр виборців, а також дозволяє ідентифікувати виборців на дільницях у режимі реального часу, аби унеможливити подвійне голосування. Іншим компонентом є електронна система для збору даних про результати голосування з виборчих дільниць, табуляції і встановлення результатів виборів. Також ЦВК координує онлайн-реєстрацію виборців для голосування за кордоном (через онлайн-платформу, на якій кожен виборець може заявити про свій намір голосувати за кордоном, що допомагає визначити кількість та територіальний розподіл закордонних виборчих дільниць) та реєстрацію закордонних виборців, які обирають голосувати поштою. Зважаючи, що Молдова розглядає можливість впровадження альтернативних методів голосування, будь-яка майбутня система електронного голосування також буде підпорядкована ЦВК, що вимагатиме від Комісії значної технічної підготовки та навчання персоналу.

Наразі мандат ЦВК вже значно розширився і охоплює моніторинг фінансування політичних партій. Комісія має спеціальний внутрішній підрозділ, який приймає та перевіряє фінансові звіти партій та кандидатів як під час виборів, так і у міжвиборчий період. Відтак ЦВК розробила онлайн-платформу для подання звітів, яка є частиною модуля фінансового контролю, інтегрованого до Державної автоматизованої інформаційної системи адміністрування виборів. Крім того, ЦВК може розглядати виборчі скарги, проводити розслідування виявлених порушень і застосовувати санкції у формі попередження або штрафу, або ж звертатися до суду з вимогою скасування реєстрації кандидатів. Такий обсяг повноважень фактично перетворює ЦВК на повноцінного регулятора виборів з правами не лише адміністративного, але й наглядового органу з можливостями практичного правозастосування.

ЦВК несе відповідальність за належний захист своїх електронних систем, що передбачає постійну взаємодію з національними органами з питань кібербезпеки. На оперативному рівні ЦВК співпрацює зі Службою інформаційних технологій та кібербезпеки, тоді як координація у виробленні політик та правил відбувається у межах компетенції національного Агентства з кібербезпеки. Така співпраця є надзвичайно важливою для захисту критичної виборчої інфраструктури від кіберзагроз, особливо у виборчі періоди, коли ризик зловмисного цифрового втручання традиційно зростає.

Для забезпечення цілісності та ефективності виборчих процесів ЦВК співпрацює з низкою різних установ за певними напрямками, а саме: Агентство публічних послуг та місцеві органи влади допомагають оновлювати електронний реєстр виборців та формувати списки виборців; Міністерство закордонних справ допомагає вирішувати логістичні завдання для організації голосування за кордоном; а правоохоронні органи (поліція та прокуратура) реєструють та розслідують виборчі правопорушення. ЦВК також взаємодіє із Радою з питань аудіовізуальних ЗМІ та Національним центром захисту персональних даних для вирішення питань, які належать до їхньої компетенції, включно з випадками політичної упередженості ЗМІ та розглядом скарг щодо неналежного поводження з персональними даними під час виборів. Крім того, для кожних виборів ЦВК створює спільні робочі групи з представниками відповідних органів для моніторингу висвітлення виборчого процесу у ЗМІ, а також залучає Міністерство внутрішніх справ та інші правоохоронні органи у разі виявлення грубих порушень правил політичного фінансування. Щодо зміцнення спроможності ЦВК виявляти та протидіяти дезінформації, тут ключовим партнером виступає Центр стратегічних комунікацій та протидії дезінформації.

Попри вже набутий досвід та інституційний потенціал, ЦВК надалі стикається з неабиякими викликами. Перш за все, вона має бути політично нейтральною та неупередженою у надзвичайно поляризованому середовищі. А з технічної точки зору Комісії доводиться постійно йти в ногу з часом, аби адекватно протидіяти дедалі більш непересічним цифровим загрозам – кібератакам напередодні та у день виборів, широким дезінформаційним кампаніям або брутальним і масовим порушенням правил політичного фінансування. Європейська Комісія та Рада Європи у своїх рекомендаціях для Молдови зазначили, що «Центральна виборча комісія має бути забезпечена достатніми ресурсами, особливо на рівні виборчих округів» (Європейська Комісія 2024d: 21). Це означає необхідність достатнього фінансового забезпечення; належної підготовки персоналу ЦВК та членів виборчих комісій усіх рівнів з питань кібербезпеки, захисту персональних даних, застосування нових правових положень у цифровій сфері, а також нових цифрових інструментів для аналізу фінансової звітності про виборчі кампанії; та модернізації програмних систем ЦВК і відповідної інфраструктури, зокрема шляхом впровадження нових інструментів штучного інтелекту.

2.4. Цифрові загрози демократії: виклики і винесені уроки

Мабуть, найбільш вражаючим викликом для Молдови у сфері виборів стали масштабні дезінформаційні кампанії та надзвичайно інтенсивне іноземне втручання. Згідно зі звітом міжнародної місії спостереження за виборами БДІПЛ (2025: 1), президентські вибори та конституційний референдум 2024 року у Молдові відбувалися «в умовах масштабного незаконного іноземного втручання та активних дезінформаційних операцій». До того ж, саме соціальні мережі стали «найпопулярнішим джерелом» (Thomson Reuters Foundation 2021: 6) політичної інформації в країні, але водночас і основними каналами для поширення дезінформації та недобросовісної комунікації з використанням схем незаконного фінансування.

Протидія такій масштабній пропагандистській та дезінформаційній кампаніям вимагала відмінної координації та узгодження з кращими практиками ЄС.

У березні 2024 року, незадовго до червневих виборів до Європейського парламенту, Європейська комісія опублікувала керівні принципи щодо виконання Акту про цифрові послуги, аби допомогти VLOP та VLOSE зменшити системні ризики, особливо такі, що впливають на виборчі процеси (Європейська комісія 2024a). Так, платформам було рекомендовано впроваджувати спеціальні заходи щодо пом’якшення пов’язаних з виборами ризиків, адаптовані для кожного виборчого циклу та з урахуванням особливостей місцевого контексту. Пропоновані заходи включали посилення модерації контенту, підвищення прозорості політичної реклами, а також забезпечення взаємодії з національними органами влади та організаціями громадянського суспільства для протидії дезінформації та іншим загрозам цілісності виборів.

У процесі підготовки до президентських виборів та референдуму щодо членства в ЄС Молдова скористалася цим досвідом у рамках спільної навчальної ініціативи Європейської Комісії та національних органів влади (Європейська Комісія 2024b). Тож у Кишеневі був організований семінар з протидії маніпулятивним інформаційним операціям та іншим способам іноземного втручання, куди запросили представників найбільш популярних онлайн-платформ (Google, Meta, Microsoft і TikTok), а також молдовські організації громадянського суспільства, фактчекерів та незалежні ЗМІ. Найбільш вагомим результатом стало підписання спільної угоди про впровадження тимчасового механізму ескалації інцидентів, що дозволяє швидко виявляти та реагувати на загрози дезінформації. Цей механізм, привнесений союзним Кодексом практики щодо дезінформації, був підтриманий Європейською обсерваторією цифрових медіа та центром BROD у її складі, який надавав експертизу з фактчекінгу в інформаційній екосистемі Молдови. Ця ініціатива стала для Молдови ще одним кроком до приведення державних політик у відповідність до цифрових стандартів ЄС, зокрема DSA, через підтримку співпраці між національними органами влади, громадянським суспільством та онлайн-платформами для забезпечення цілісності виборів. Водночас цей позитивний приклад підкреслює важливість проактивних заходів для успішної протидії цифровим загрозам для демократії.

2.5. Пропоновані наступні кроки

Слід якнайшвидше гармонізувати національне законодавство у сфері цифровізації, особливо у частині забезпечення цілісності виборів, з відповідною правовою базою ЄС. Перш за все, це передбачає розробку молдовського закону за прикладом DSA. Такий закон має визначати зобов’язання онлайн-платформ щодо протидії поширенню незаконного контенту та дезінформації, передбачати режим відповідальності для онлайн-посередників, а також формалізувати взаємодію онлайн-платформ з відповідними державними органами. Одночасно у національне законодавство мають бути інтегровані ключові вимоги TTPA. Крім того, варто вже зараз проаналізувати і включити у молдовське законодавство майбутні правила ЄС у рамках ініціативи «Європейський щит демократії». Вчасна модернізація національної регуляторно-правової бази дозволить провести місцеві вибори 2027 року, президентські вибори 2028 року та парламентські вибори 2029 року в Молдові вже за сучасними стандартами ЄС.

Спираючись на отриманий досвід, Молдова має посилити координаційну структуру для протидії цифровим загрозам, що може передбачати формалізацію робочої групи із забезпечення цифрової цілісності виборчих процесів перед кожними національними виборами. Така група може бути очолювана повноважним посадовцем (наприклад, головою або членом ЦВК) і включати до складу представників Центру стратегічних комунікацій та протидії дезінформації, Ради з питань аудіовізуальних засобів масової інформації, Агентства з кібербезпеки та Національного центру із захисту персональних даних для реалізації спільного нагляду та реагування на інциденти. У разі створення такої робочої групи її функції та завдання мають бути чітко визначені в офіційному протоколі, а питання дублювання повноважень залучених органів слід вирішувати законодавчими механізмами або ж через підписання меморандумів про взаєморозуміння.

Молдова також має підвищити рівень цифрової експертизи ЦВК шляхом створення спеціального підрозділу для моніторингу соціальних мереж та онлайн-кампаній, який зможе систематично відстежувати дотримання правил агітації на цифрових платформах і вчасно реагувати на порушення. Такі зусилля варто підсилювати через активну співпрацю з громадянським суспільством, яке часто вже має відповідну експертизу. Необхідно також надалі захищати незалежність та ресурси Ради з питань аудіовізуальних ЗМІ. Стосовно нового Акту про захист персональних даних, що набуває чинності у всіх країнах ЄС від 8 серпня 2025 року, Національний центр із захисту персональних даних має отримати додаткове фінансування та посилену експертизу для забезпечення дотримання нових європейських вимог та правил. Зокрема, варто проводити аудит баз даних політичних партій, розслідувати скарги про зловживання персональними даними у виборчих кампаніях, а також співпрацювати з ЦВК та Центром безперервного навчання у сфері виборів для належного інформування і зміцнення потенціалу усіх зацікавлених сторін у виборчому процесі щодо захисту персональних даних.

3.1. Вступ

Минуло понад 20 років з моменту прийняття Північною Македонією першої Національної програми гармонізації національного законодавства з acquis ЄС. Відтоді цей процес просувається з різною мірою успіху за 35-ма переговорними розділами про вступ. Попри набуття Північною Македонією статусу країни-кандидата на членство в ЄС ще у 2005 році, переговори досі не розпочато, а після скринінгу так і не було відкрито жодного розділу.

Після червневих виборів 2024 року новосформований уряд визначив пріоритетним завданням повну реалізацію своєї Програми реформ на 2024–2027 роки, що було однією з основних обіцянок чинної правлячої коаліції під час виборчої кампанії.

Головними пріоритетами для прискорення процесу вступу країни до ЄС наразі визначаються: стійка демократія; незалежність, доброчесність та ефективність судової влади (включно з функціонуванням Судової ради); боротьба з корупцією; боротьба з організованою злочинністю; та повернення і управління незаконно виведеними активами. Ці напрямки передбачають реалізацію десяти специфічних реформ, які включають перегляд виборчого законодавства, поліпшення процедури призначення та забезпечення доброчесності суддів, посилення антикорупційних механізмів та приведення чинної правової системи у відповідність до стандартів ЄС.

У контексті реформування виборчого законодавства, досить непросто відстежувати швидкоплинні зміни у цифровій сфері, які впливають на виборчі процеси та кампанії; і це завдання лише обтяжується через надмірну складність і часом непослідовність горизонтальних нормативних актів, які безпосередньо або опосередковано пов’язані з виборами. Приведення національного законодавства Північної Македонії у належну відповідність до правової бази ЄС у цифровій сфері шляхом модернізації та прискорення адміністративних процесів, з одного боку, та забезпечення балансу між захистом прав людини і демократичними процесами, включно з виборами — з іншого, є непростим і комплексним процесом, який не має простих рішень і потребує багаторівневого і міжсекторального підходу.

Будучи країною, яка прагне приєднання до ЄС, Північна Македонія має повною мірою поділяти цінності ЄС щодо демократичних процесів і поважати права людини, одночасно створюючи надійну законодавчу та інституційну базу для виборів — складного і надзвичайно важливого соціального процесу.

На перший погляд, точки дотику та впливи різноманітних сфер життя країни на вибори, зокрема і поведінка у віртуальному просторі, не видаються очевидними. Однак неунормована політична онлайн-активність створює суттєві ризики та проблеми, які вимагають суттєвих зусиль для вирішення, зокрема міжнародної координації та узгодження з європейськими цінностями і нормами. Цей розділ пропонує розглянути взаємозв'язки між цифровими змінами і модернізацією законодавства та інституцій – як це все впливає на виборчі процеси, і яка взаємодія потрібна для збереження демократичних засад держави.

3.2. Чинний прогрес і прогалини у наближенні до правових рамок ЄС

Виборче законодавство Північної Македонії забезпечує правову базу для проведення вільних і справедливих виборів. Однак певні положення щодо реєстрації виборців і кандидатів та вирішення виборчих спорів наразі не відповідають міжнародним стандартам і кращим практикам. Вибори регулюються Конституцією 1991 року, Виборчим кодексом 2006 року, Законом про фінансування політичних партій 2004 року, Законом про запобігання корупції та конфлікту інтересів 2019 року, Кримінальним кодексом 1996 року та регуляторними актами Державної виборчої комісії (ДВК) (БДІПЛ 2024).

У 2024 році БДІПЛ (2024: 8) рекомендувало «провести комплексний перегляд Виборчого кодексу з метою усунення прогалин, синхронізації з іншими відповідними законодавчими актами і погодження його із зобов’язаннями країни перед Організацією з безпеки та співробітництва в Європі та іншими міжнародними угодами і провідними практиками. Для проведення президентських та парламентських виборів слід встановити вичерпні правила проведення виборчої кампанії, включно з доступом учасників до засобів масової інформації та правилами фінансування виборчої кампанії, з метою забезпечити рівні можливості як для кандидатів у президенти, так і для кандидатів у депутати. Будь-яка реформа законодавства має бути публічною, інклюзивною та відбуватися завчасно до наступних виборів».

Стосовно правових прогалин, пов’язаних з виборчими процесами, головним питанням тут є непрозорість процедури розподілу бюджетних коштів на оплату політичної реклами, зокрема в Інтернеті.

3.2.1. Фінансування політичної реклами — головний виклик у виборах

Виборчий кодекс надає ДВК дискреційні повноваження розподіляти бюджетні кошти на оплату політичної реклами без визначення чітких правових критеріїв, тобто просто на підставі звіту одержувача. Держава компенсує послуги з розміщення політичної реклами учасників виборчих процесів виключно на офіційно зареєстрованих телеканалах, радіостанціях, друкованих та електронних ЗМІ (інтернет-порталах), і ДВК має оплатити подані медійними організаціями інвойси протягом 30 днів після оприлюднення остаточних результатів відповідних виборів (Джоргієвський та Врглевський 2024).

Як доводить практика, ДВК не застосовує жодних закупівельних процедур і не оприлюднює детальних, обґрунтованих рішень щодо погодження та оплати наданих рахунків за послуги з розміщення політичної реклами, що суперечить Закону про загальну адміністративну процедуру. Виборчий також кодекс дозволяє виділяти бюджетні кошти на розміщення політичної реклами на зареєстрованих інтернет-порталах, які однак не підпадають під системне унормування як традиційні ЗМІ у рамках Закону про засоби масової інформації. Відтак ця правова прогалина дозволяє витрачати кошти з державного бюджету за послуги, надані суб’єктами без офіційного статусу ЗМІ, які фактично залишаються поза законодавчим полем ( Джоргієвський і Врглевський 2024 ).

Експерти закликали до термінового внесення змін до Виборчого кодексу. Значна частина правових прогалин та невідповідностей принципам і положенням Акту ЄС про прозорість і тарґетування політичної реклами (TTPA) стосуються якраз досить критичного питання — постійного зростання обсягів цільового державного фінансування на виборчу рекламу у кожному наступному виборчому циклі.

Принципи TTPA обумовлюють створення можливостей для усвідомленого і поінформованого вибору усіма громадянами та розуміння цілей і принципів політичної реклами, включно з вимогами прозорості. Це вимагає від політичних акторів або їхніх агентів дотримуватися чітко визначених правил у виготовленні та поширенні контенту, який впливає на результати виборів або референдуму, поведінку виборців, а також на лобіювання законодавчих або інших політичних ініціатив. І жодне з цих правил не може бути використаним для виправдання постійно зростаючих або необмежених витрат на політичну рекламу.

Парламентські вибори 2024 року встановили новий рекорд — 1417 годин оплаченої державним коштом політичної реклами. Зважаючи на чималі гроші, на останніх парламентських і президентських виборах у ДВК зареєструвалися 39 телевізійних компаній, 38 радіостанцій, 11 друкованих видань та 251 інтернет-портал (Metamorphosis Foundation n.d.). Антикорупційна комісія окремо зазначила, що 20% порталів і 60% телевізійних компаній навіть не подали деталізованих фінансових звітів про отримані від держави компенсації за розміщення реклами учасників виборів (Фонд «Метаморфоза», без дати). Тож за відсутності у ДВК закупівельних процедур і обґрунтованих публічних рішень про відшкодування ЗМІ послуг з розміщення виборчої реклами, Виборчий кодекс надалі залишає можливості для зловживання бюджетними коштами у цій царині. Крім того, ДВК не забезпечена ані достатніми людськими, ані матеріальними ресурсами для реалізації належного нагляду, включно з перевіркою отриманих інвойсів та здійснених платежів.

У своєму підсумковому звіті про спостереження на виборах 2024 року БДІПЛ звертає увагу на складне питання розміщення державним коштом політичної реклами в онлайн-ЗМІ, що по суті має певні ознаки незаконної політичної агітації:

«Попри обов’язковість реєстрації у ДВК для тих ЗМІ, які сподіваються на державну компенсацію за розміщення політичної реклами, наразі немає чітких положень, якими унормовується право новинних онлайн-порталів на отримання таких виплат. Більшість співрозмовників, з якими спілкувалися спостерігачі БДІПЛ, стверджували, що значна кількість порталів була створена безпосередньо перед виборами з метою отримання державних коштів за рекламу, а у деяких випадках – для перенаправлення цих коштів певним політичним партіям» (БДІПЛ 2024: 22).

Фонду «Метаморфоза» вдалося виявити, що певні медіа реєстрували по три домени, аби обійти встановлені обмеження щодо дозволених обсягів компенсації (наразі це 15 000 македонських денарів, або приблизно 285 доларів США за розміщення реклами однієї партії на одному порталі). Тож частина загального бюджету на виборчу рекламу у 2024 році дісталася так званим «фантомним медіа», на які припало 39 % від усіх зареєстрованих у ДВК порталів. Створені виключно «під вибори», вони навіть не надавали вичерпної інформації про своїх власників та співробітників або будь-яких інших даних, які могли б забезпечити їм принаймні певний правовий статус (Djigal, Bejkova та Georgievski 2024).

3.2.2. Законодавство у сфері медіа

У липні 2023 року до Закону про аудіо- та аудіовізуальні медіапослуги були внесені зміни з метою синхронізувати його з Директивою ЄС про медіа. Однак у лютому 2024 до закону повернули положення про державну підтримку політичної реклами у комерційних ЗМІ, що зазнало критики з боку Агентства з аудіо- та аудіовізуальних медіапослуг , та й самі медійні організації визнали це суттєвим кроком назад.

Найбільшого поштовху для реформування регуляторно-правової рамки у медійній сфері стала Директива ЄС про аудіо- та аудіовізуальні медіапослуги 2010 року, яка розширила сферу правозастосування не лише на традиційні, але й на цифрові та онлайн-медіа. Виконання Директиви призвело до законодавчих змін по всій Європі, зокрема у Північній Македонії, яка у лютому 2014 року замінила єдиний Закон про телерадіомовлення двома новими законодавчими актами: (а) Законом про ЗМІ; та (б) Законом про аудіо- та аудіовізуальні медіапослуги. Первинним задумом було більш вичерпне тлумачення «засобів масової інформації», а також поширення вже існуючих вимог і правил для радіо, телебачення та послуг з виготовлення відеопродукції на замовлення також і на друковані та онлайн-видання, до яких застосувалися лише загальні господарські стандарти. Однак по факту прийняті у лютому 2014 року закони не містили будь-якої згадка про електронні видання.

У нових законах «електронні видання» — це електронні версії газет або журналів, які є загальнодоступними на вебсайтах, незалежно від їх розміру. Причиною внесення такої поправки до первинного проєкту законів була неготовність онлайн-медіа до повноцінного унормування, тож їм залишили можливості саморегулювання.

Ця поправка не лише створила подвійні стандарти щодо доброчесності ЗМІ, професійної журналістики та редакційної відповідальності, але й суттєво вплинула на поведінку медіа під час виборів, зокрема у частині підзвітності щодо фінансування політичної реклами.

Щодо принципів, які наразі визначаються EMFA і попередніми численними рекомендаціями Ради Європи, вимоги їхнього дотримання застосовувалися лише до традиційних ЗМІ.

У квітні 2025 року до Закону про ЗМІ були внесені зміни для унормування діяльності онлайн-медіа, однак наразі невідомо, якою мірою вони будуть надалі дотримуватися принципів редакційної відповідальності, професійних журналістських стандартів та доброчесності ЗМІ.

3.2.3. Захист даних

Північна Македонія почасти синхронізувала свій Закон про електронні комунікації із законодавством ЄС. Однак наразі не скасовані вимоги до національних телефонних та інтернет-провайдерів зберігати метадані усіх своїх користувачів протягом одного року, попри скасування Директива ЄС про зберігання даних ще у 2014 році. Відтак Закон про електронні комунікації потребує змін для синхронізації з новою Директивою ЄС про конфіденційність електронних даних. На початку квітня 2025 року був опублікований і винесений на громадське обговорення проєкт відповідних поправок, і на момент написання цього звіту процес ще триває.

У 2020 році був ухвалений Закон про захист персональних даних, якому передували тривалі обговорення щодо необхідних кроків для узгодження національного законодавства з GDPR та Директивою 2016/680 про захист даних правоохоронними органами. Ще у 2015 році у своєму Звіті про прогрес Республіки Північна Македонія ЄС виклав рекомендації щодо посилення автономії та незалежності компетентних органів, які були розроблені групою провідних експертів з питань верховенства права після вивчення звіту про перехоплення комунікацій (так званого звіту Прібе). Реалізація Закону розпочалася після набрання чинності у серпні 2021 року. Та попри узгодження з провідними практиками, закріпленими у GDPR, реальне усунення існуючих прогалини неможливе без виконання Директиви ЄС про правоохоронну діяльність, яка наразі жодним чином не відображена у національному законодавстві.

3.2.4. Кібербезпека

Рівень громадської обізнаності про важливість кібербезпеки та захисту даних у Північній Македонії є досить високим, особливо після кібератаки на Фонд медичного страхування у лютому 2023 року. Багато хто побоювався, що їхні медичні дані можуть бути використані не за призначенням. На щастя, серйозних наслідків не сталося, і компетентні органи підтвердили, що атака не спричинила витоку персональних даних.

Вибори у Північній Македонії надалі залишаються «паперовими», з ручним підрахунком бюлетенів. Певні зародки обговорення щодо кібербезпеки у системах електронного голосування наразі не набули будь-якого суттєвого розвитку.

Уряд Північної Македонії прийняв Стратегію кібербезпеки на 2025–2027 роки і затвердив План дій щодо її реалізації, який визначає чотири основні напрямки:

• розвиток цифрових систем глобальних комунікацій та інфраструктури ІКТ;
• розвиток цифрових навичок у громадян;
• розвиток цифрового урядування і підтримка цифровізації бізнесу; та
• заохочення цифрових інновацій.

Більшість заходів, передбачених Планом дій, розраховані на чотири роки, тож залишається почекати, наскільки успішними будуть результати.

28 квітня 2025 року, після понад двох років обговорень, уряд запропонував проєкт Закону про безпеку мережевих та інформаційних систем і цифрову трансформацію, який узгоджується з Директивою ЄС 2022/2555 від 14 грудня 2022 року (відомій як Директива NIS 2). У липні 2025 року проєкт був проголосований у парламенті, відтак Республіка Північна Македонія приєдналася до когорти країн, у яких прийняті спеціалізовані закони про кібербезпеку. Міністерство цифрової трансформації оголосило про перехідний період для державних установ і приватних компаній, протягом якого вони мають досягти належного рівня виконання нових вимог та правил. Однак кінцевою метою прийняття Закону є загальне забезпечення безпеки інфраструктури та реєстрів даних.

3.2.5. Перші кроки у впровадженні систем ШІ у державному секторі

За ініціативи Фонду інновацій та технологічного розвитку і віце-прем’єра з економічних питань, була створена робоча група для розробки першої Національної стратегії з питань штучного інтелекту в Республіці Північна Македонія. Ця стратегія є частиною Плану економічного розвитку та загальної Національної стратегії розвитку на 2021–2041 роки (Фонд інновацій та технологічного розвитку, без дати). Наразі робота над стратегічним документом ще не завершена, однак впровадження систем ШІ визнається одним із пріоритетів Національної стратегії у сфері ІКТ Республіки Північна Македонія на 2023–2027 роки (Республіка Північна Македонія, 2022).

Першим експериментальним майданчиком стане національний портал цифрових послуг uslugi.gov.mk, на якому інструменти ШІ дозволятимуть користувачам здійснювати швидкий пошук та підтримуватимуть процес отримання певних послуг.

3.3. Інституалізація національної політики

Довгий час етичний бік діяльності онлайн-медіа у Північній Македонії залишалася дискретним питанням. Асоціація журналістів виступила провідним агентом змін і винесла на обговорення питання дотримання журналістських стандартів інтернет-виданнями. Спочатку був створений офіційний реєстр, до якого могли добровільно приєднатися усі онлайн-медіа, що поділяють принципи Асоціації; однак приєдналися зовсім не всі, і багато хто наділі працював по-старому. Згодом Асоціація журналістів доєдналася до Ради з етики ЗМІ, аби об’єднати зусилля щодо впровадження високих професійних та етичних журналістських стандартів і медійного саморегулювання, відтак саме ці дві організації очолили ініціативу з інституалізації стандартів для онлайн-ЗМІ.

Агентство з питань аудіо- та аудіовізуальних медіапослуг видає рекомендації та може засуджувати непрофесійну або неетичну поведінку, однак переважно з увагою до традиційних ЗМІ, діяльність яких вже давно унормована, особливо у виборчі періоди. І наразі важко оцінити ефективність майбутнього нагляду Агентства за виконанням нових поправок до Закону про ЗМІ, якими віднедавна врегульована і діяльність онлайн-порталів, під час майбутніх місцевих виборів у жовтні 2025 року.

Хоча майже половина населення регулярно користується платформами соціальних медіа, не існує жодних правових положень чи то органів, які б регулювали цифрове середовище виборчої кампанії. Та попри відсутність офіційного регулювання, держава вживає заходів для протидії поширенню дезінформації у контексті виборчої кампанії (БДІПЛ 2024).

3.4. Використання інструментів м'якого права

За ініціативи Агентства з аудіо- та аудіовізуальних медіа-послуг і за підтримки БДІПЛ та інших інституцій, був впроваджений Кодекс поведінки в інтернеті у періоди проведення виборів та референдумів (Республіка Північна Македонія, 2023).

Кодекс визначає основні стандарти етичної та професійної поведінки в онлайн-просторі для суб’єктів, які безпосередньо беруть участь у виборчому процесі, а саме: забезпечувати цілісність інформації, протидіяти поширенню дезінформації, запобігати мові ворожнечі та будь-яким проявам дискримінації (Kolekevski 2023).

Для контролю за дотриманням Кодексу був створений координаційний орган, до складу якого увійшли представники Асоціації журналістів Північної Македонії, Македонського інституту медіа, Ради з медіаетики, Інституту досліджень у сфері комунікацій, фонду «Метаморфоза» та Агентства з аудіо- та аудіовізуальних медіапослуг.

На конференції «Поінформовані виборці: ефективні стратегії для громадянської освіти та просвіти виборців», яка відбулася 17 червня 2025 року за спільної ініціативи Міжнародного фонду виборчих систем, БДІПЛ та ДВК Північної Македонії, одна з панельних сесій була присвячена ролі соціальних медіа у виборах. За висновками експертів, Північна Македонія потребує не лише стратегій, але й плану конкретних заходів для підвищення рівня обізнаності у цій царині. Передбачається, що Агентство з аудіо- та аудіовізуальних медіапослуг здійснюватиме нагляд за поведінкою лідерів думок та відеоблогерів у соціальних мережах. Наразі обговорення мандату Агентства перебуває на початковій стадії, як і немає повних критеріїв для визначення «лідерів думок», які підпадатимуть під нагляд.

Щодо цифрових послуг, чинний Закон про аудіо- та аудіовізуальні медіапослуги унормовує лише діяльність лінійних та нелінійних постачальників таких послуг. Встановлені правила на базовому рівні застосовуються як до усіх телевізійних та радіомовників (тобто лінійних аудіовізуальних медіапослуг), так і до виробників аудіовізуальних продуктів на замовлення (тобто нелінійних аудіовізуальних медіапослуг). Крім того, 17 липня 2023 року до закону були внесені поправки і доповнення, за якими під регулювання підпадатимуть національні платформи для обміну відеоконтентом. Відтак усі провайдери таких платформ, які підпадають під юрисдикцію Північної Македонії, для ведення діяльності мають зареєструватися в Агентстві з аудіо- та аудіовізуальних медіапослуг (Республіка Північна Македонія 2025). Правда, натепер у Північній Македонії не зареєстровано жодної такої платформи. Нарешті, останні поправки до закону від 6 березня 2024 року стосуються правил бюджетного фінансування виборчих кампаній на державному та місцевому рівнях (через відшкодування послуг з розміщення політичної реклами).

Закон про електронну комерцію тлумачить цифрові послуги як «послуги інформаційного суспільства, які надаються дистанційно, електронними засобами, на оплатній основі та за особистим замовленням отримувача послуги». Цей закон інтегрує положення Директиви 2000/31 про електронну комерцію, яка зобов'язує певних постачальників послуг, включно з деякими онлайн-платформами, видаляти неправомірний контент за скаргою користувача. Крім того, Закон про електронні комунікації вимагає від інтернет-провайдерів мережевого нейтралітету. За заявою експертної групи, створеної для розробки Закону про цифрові послуги, наразі у Північної Македонії немає потреби у спеціальному законі, а достатній рівень узгодженості з європейським законодавством можна забезпечити шляхом горизонтальної адаптації вже існуючих національних законів.

Першочергово надається увагв впровадженню системи ефективної міжвідомчої координації, включно із створенням робочих груп та спеціальних органів з питань цифрової трансформації ( Danilovska-Bajdevska et al. 2024 ). Загальна координація буде відбуватися під проводом Міністерства цифрової трансформації, а до складу робочих груп запрошуватимуть представників державних виконавчих та наглядових органів, громадянського суспільства, медійних організацій, а також незалежних експертів і науковців, які можуть запропонувати ґрунтовну експертизу та досвід у різних аспектах, пов’язаних із цифровими послугами та діяльністю платформ (Danilovska-et al. 2024 ).

3.5. Пропоновані наступні кроки

Попри певний прогрес Північної Македонії із синхронізацією національного законодавства з GDPR, низка важливих питань щодо застосування європейського законодавства у цифровій сфері, особливо у контексті виборів, потребує подальшого вирішення.

3.5.1. Реклама політичних кампаній

Для підвищення прозорості та підзвітності політичної реклами, включно з державним фінансуванням медіа, варто вжити таких заходів:

1. Переглянути практику компенсації за послуги ЗМІ з державного бюджету (ODIHR 2024).
2. Якщо компенсації за розміщення політичної реклами не будуть скасовані, Міністерство юстиції та ДВК мають прийняти відповідні підзаконні акти для встановлення чітких та об’єктивних критеріїв для визначення права новинних онлайн-порталів на державне відшкодування. Міністерство юстиції та ДВК також мають унормувати чітку процедуру ведення Комісією відповідного Реєстру мовників, друкованих та електронних медіа з правом на компенсацію; така процедура може стати частиною Виборчого кодексу або ж визначатися окремим підзаконним актом (керівним документом ДВК).
3. ДВК може підвищити рівень підзвітності через публічне обґрунтування своїх рішень щодо затвердження отриманих інвойсів та здійснення оплати за послуги з розміщення політичної реклами відповідно до встановлених критеріїв та процедур.

3.5.2. Сприяння доброчесності ЗМІ під час виборів

Для сприяння дотриманню високих стандартів професіоналізму та доброчесності медіа у висвітленні виборів варто вжити таких заходів:

1. Слід заохочувати медійні організації дотримуватися більш високих журналістських та редакційних стандартів для забезпечення доброчесного та збалансованого висвітлення виборів. ДВК, у співпраці з медійними та іншими організаціями, має впроваджувати більш чіткі правила та вимоги щодо неупередженого висвітлення подій, включно із забезпеченням прозорості джерел інформації та належним фактчекінгом політичного контенту.
2. Слід впроваджувати навчальні програми для підвищення професіоналізму в онлайн-журналістиці, з особливою увагою до питань журналістської доброчесності, обізнаності, збалансованого висвітлення політичних процесів та використання множинних джерел інформації.

3.5.3. Майбутнє використання ШІ в адміністративних процедурах

Унормовуючи проєктування, розробку та використання алгоритмів та систем ШІ, уряд також має пам’ятати про сприяння інноваціям, які підтримують принцип поваги до прав людини, демократії та верховенства права, як це передбачено правовою системою ЄС у цифровій сфері.

Надалі для Північної Македонії важливо ефективно реалізувати свою програму реформ, яка також передбачає синхронізацію чинної регуляторно-правової системи з регламентами і нормами права ЄС у сфері цифровізації та кібербезпеки, для посилення спроможності усіх національних інституцій сумлінно виконувати надані їм повноваження.

Зокрема, слід розглянути можливість остаточного узгодження виборчого законодавства у частині цифровізації з відповідними acquis ЄС. Нарешті, Північна Македонія має підсилити координаційні механізми для реагування на кіберзагрози, а також підвищити рівень експертизи ДВК та інших відповідних органів для ефективного нагляду за дотримання правил ведення виборчих кампаній у соціальних медіа та на інших онлайн-платформах.

4.1. Вступ

Україна стикається з надзвичайним випробуванням власної демократичної стійкості, захищаючись від розпочатого у 2022 році повномасштабного вторгнення Росії. Конституція України та чинне законодавство призупиняють регулярні виборчі цикли до завершення воєнних дій, а Стаття 19 Закону «Про правовий режим воєнного стану» (Україна, 2015) прямо забороняє проведення національних виборів до припинення воєнного стану. Такі надзвичайні умови викликають бурхливі дебати щодо термінів і умов проведення повоєнних виборів. Громадська думка переважно підтримує відтермінування: за результатами останніх опитувань, приблизно 66% українців виступають проти проведення виборів під час війни, посилаючись на серйозні ризики для безпеки та логістики, пов’язані з активною фазою конфлікту (Центр Разумкова, 2025). Першорядним пріоритетом для громадян України залишається захист країни, а не проведення виборчих кампаній. Та попри ці обмеження, Україна зберігає свою демократичну стійкість. Центральна виборча комісія (ЦВК) залишається відданою забезпеченню цілісності майбутніх виборів, а голова Комісії наголосив, що «післявоєнні вибори — не місце для експериментів», підкресливши майбутню історичну відповідальність ЦВК (Романюк 2025).

Водночас Україна прискорила свій поступ до європейської інтеграції, подавши заявку на членство в ЄС у лютому 2022 року, фактично на п’ятий день повномасштабного російського вторгнення. Вже у червні того ж року країна отримала статус кандидата, а наприкінці 2023 року Європейська Рада погодилася розпочати переговори про вступ, які завершилися першою міжурядовою конференцією у червні 2024 року. Такий розвиток подій лише підтвердив стратегічний європейський вибір України навіть в умовах воєнних викликів.

Переговори за переглянутою методологією розширення ЄС розпочинаються з важливого кластеру «Основи процесу вступу до ЄС», який охоплює питання верховенства права, реформи державного управління та функціонування демократичних інституцій. Попри триваючий конфлікт, Київ реалізує важливі реформи у цих сферах. Так, 14 травня 2025 року український уряд затвердив детальну Дорожню карту для реформування системи правосуддя, розбудови адміністративного потенціалу та захисту демократичних інституцій (Україна 2025b). Документ містить спеціальний розділ про вибори, структурований за трьома тематичними напрямками:

1. Вільні та чесні вибори. У цій частині на законодавчому рівні визначаються об’єктивні критерії та порядок ухвалення рішення щодо можливості або неможливості проведення виборів на окремих територіях України, постраждалих від російської агресії; враховуються рекомендації Європейської комісії 2023/2829 та БДІПЛ; а також передбачається розробка комунікаційної стратегії ЦВК для повоєнних виборів, посилення її інституційного потенціалу та кібербезпеки.
2. Медіа у виборчих кампаніях. Наступний розділ передбачає відновлення плюралістичного медіаландшафту після скасування воєнного стану; упорядкування політичної агітації на умовах Акту про цифрові послуги та Регламенту ЄС про прозорість і тарґетування політичної реклами; протидію дезінформації та іноземному маніпулятивному інформаційному втручанню (FIMI); та підсилення інституційної спроможності Національної ради з питань телебачення і радіомовлення як регулятора.
3. Політичне фінансування. Ця частина дорожньої карти передбачає заходи, спрямовані на зміцнення інституційної бази для моніторингу фінансів політичних партій; застосування ризикоорієнтованого підходу до аналізу звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів; ефективний нагляд за використанням політичними партіями отриманого державного фінансування; та перегляд санкцій за фінансові порушення.

Окреслені у Дорожній карті критичні пріоритети відповідають прагненням реалізації європейського законодавства у сфері цифровізації, однак значна частина заходів не має конкретного наповнення і вимагає розробки детальних планів дій для кожної відповідної інституції. Крім того, терміни виконання переважно подовжуються до четвертого кварталу 2026 року або й четвертого кварталу 2027 року, і лише кілька заходів визначені як такі, що потребують негайної реалізації. Та й конкретний час проведення післявоєнних виборів в Україні наразі залишається невизначеним.

Конституція України та Закон про правовий режим воєнного стану не містять конкретних положень щодо призначення післявоєнних виборів. Однак Стаття 20 Виборчого кодексу передбачає:

«Рішення щодо призначення виборів, виборчий процес яких був припинений або не розпочався у зв’язку із введенням воєнного або надзвичайного стану, ухвалюється відповідним суб’єктом їх призначення не пізніше місяця з дня припинення або скасування воєнного або надзвичайного стану; а у разі якщо для проведення виборів законом не вимагається окремого рішення про їх призначення, про початок відповідного виборчого процесу оголошує Центральна виборча комісія не пізніше місяця з дня припинення або скасування воєнного або надзвичайного стану».

Відтак Верховна Рада України, уповноважена Статтею 85 Конституції призначати президентські вибори, зобов'язана реалізувати свої повноваження протягом одного місяця після офіційного припинення воєнного стану. У той самий термін ЦВК має призначити парламентські вибори, як того вимагає Стаття 136 Виборчого кодексу. Законом визначається, що президентські вибори проводяться протягом 90 днів, а парламентські вибори – протягом 60 днів (Статті 78 та 136 Виборчого кодексу, відповідно).

Однак голова ЦВК Олег Діденко наразі публічно заявив, що встановлені чинним законом терміни є нереалістичними для належної організації повоєнних демократичних виборів (Романюк 2025). Зокрема, Виборчий кодекс не враховує масове переміщення населення, руйнування приміщень виборчих дільниць та інші негативні наслідки війни. Проте Україна може опинитися у ситуації, коли підготовку до виборів доведеться проводити у дуже стислі терміни. І за таких обставин уряду, можливо, доведеться прискорити реалізацію заходів щодо синхронізації національного законодавства з acquis ЄС у сфері цифровізації.

Враховуючи доленосність післявоєнного голосування для майбутнього України та регіону в цілому, існує висока ймовірність, що після оголошення виборів Росія буде націлена на державні електронні послуги, реєстри та онлайн-середовище виборчої кампанії. Ворожі цілі, не досягнуті воєнною силою, все ще можуть бути втілені через політичний вплив та ймовірні спроби втручання в українські вибори.

Прагнення України до членства в ЄС також вимагатиме аудиту цифрової інфраструктури країни. Цифровий сектор України зазнав стрімкого зростання завдяки досить ліберальному регулюванню та заходам із скорочення бюрократичних перепон ( Mamediieva 2025 ). Отже тепер національне законодавство та інституційне забезпечення для його практичної реалізації мають пройти ретельну перевірку на відповідність acquis ЄС.

У подальшому аналізі будуть детально розглянуті можливості України із забезпечення цілісності виборчого процесу з використанням цифрових інновацій та через гармонізацію національного законодавства з європейським, а також визначені необхідні подальші кроки для повного узгодження демократичних засад з основоположними принципами ЄС у цій царині. Кожен наступний крок у наближенні цифрової політики до стандартів ЄС — від захисту даних до протидії кіберзагрозам — допоможе Україні зміцнювати свої демократичні інститути на шляху до членства в ЄС, долати цифровий розрив та посилювати довіру до виборчих процесів, які визначатимуть її європейське майбутнє.

4.2. Чинний прогрес і прогалини у наближенні до правових рамок ЄС у цифровій сфері

4.2.1. Правові прогалини в унормуванні політичної реклами та діяльності онлайн-платформ

У звіті Європейської комісії про Україну за 2024 рік чинна правова база України для проведення демократичних виборів у цілому отримала позитивну оцінку, однак з підкресленою необхідністю подальшого реформування (Європейська комісія 2024e). Нагальними пріоритетами залишається виконання рекомендацій БДІПЛ та підготовка до післявоєнних виборів. Зокрема, у звіті БДІПЛ про місцеві вибори в Україні 2020 року наголошувалося на обході правил фінансування виборчих кампаній через широке поширення політичної онлайн-реклами; відповідно, було рекомендовано офіційно включити агітацію у соціальних мережах до визначення «політичної агітації» (ОБСЄ/БДІПЛ 2021).

Відтак мають бути внесені зміни до чинного законодавства України про політичну рекламу з метою повного унормування передвиборчої онлайн-агітації згідно з рекомендаціями БДІПЛ. Наприклад, Закон про рекламу не виокремлює сегмент «виборчої агітації», а у чинному Виборчому кодексі до «виборчої агітації» віднесено неповний перелік дій та заходів, які визнаються агітацією як такою. Кодекс вимагає фінансування такої діяльності з виборчих фондів, спеціально створених на термін проведення виборів, обмежуючи у такий спосіб період реалізації агітаційних заходів від дня офіційної реєстрації кандидата або партії до півночі останньої п’ятниці перед днем виборів, який завжди припадає на неділю.

Варто визнати, що наразі законодавству України бракує повного і офіційного тлумачення «політичної реклами», на зразок визначення в Акті про прозорість і тарґетування політичної реклами ЄС (TTPA). Ба більше, чинний Виборчий кодекс використовує термінологію, застарілу навіть у порівнянні з іншими національними законодавчими актами.

У грудні 2022 року Верховна Рада України прийняла закон «Про медіа», який інтегрує положення Директиви ЄС про аудіовізуальні медіапослуги та забезпечує відповідність Кодексу поведінки щодо протидії мові ворожнечі у мережі. Однак дотепер Виборчий кодекс не був доповнений у цій частині, тож наразі він не унормовує ведення політичних кампаній на онлайн-платформах або у соціальних медіа.

Для вирішення зазначених проблем у грудні 2022 року група парламентарів подала проєкт Закону № 8310 «Про внесення змін до Виборчого кодексу України щодо удосконалення регулювання інформаційної підтримки виборів та проведення виборчих кампаній», спрямований на синхронізацію Виборчого кодексу із Законом про медіа, зокрема і через оновлення застарілої термінології та поширення сфери дії Кодексу на онлайн-медіа та платформ (Україна 2022b).

Крім того, законопроєктом передбачені додаткові повноваження для Національної ради з питань телебачення і радіомовлення щодо забезпечення вільного та доброчесного медіапростору у виборчі періоди. Зокрема, Національна рада може укладати з онлайн-платформами меморандуми про співпрацю з метою протидіяти поширенню дезінформації під час проведення виборів, забезпечувати прозорість онлайн-кампаній через обов’язкове маркування агітаційного контенту і зберігання даних про політичну рекламу (спонсорів, період та вартість розміщення тощо), а також про забезпечення можливості для користувачів повідомляти про порушення правил ведення агітації та поширення недозволеного контенту. Крім того, до онлайн-платформ мають застосовуватися такі ж самі законодавчі вимоги щодо змісту та маркування передвиборчої агітації, що й до традиційних ЗМІ; а у разі порушень Національна рада зможе вимагати від провайдерів платформ належного дотримання законодавства. Законопроєкт також забороняє використання мови ворожнечі, дискримінаційних повідомлень, непрозорих технік впливу на свідомість виборців та інших видів незаконного контексту чи то методів для ведення виборчих кампаній. Крім того, проєкт закону передбачає для кандидатів (партій) право на відповідь на тих самих медійних ресурсах, які поширили дезінформацію. Однак у законопроєкті надалі відсутнє повне визначення «політичної реклами» за TTPA, і у пропонованому варіанті воно охоплює переважно контент та повідомлення, поширювані у рамках виборчої кампанії зареєстрованими кандидатами та партіями.

Попри низку позитивних пропозицій, цей законопроєкт ось уже як два роки з моменту його офіційної реєстрації так і не був винесений на розгляд парламентом. Для пояснення причин затримки представники законодавчої та виконавчої влади здебільшого посилаються на політичну угоду між усіма основними політичними силами про неможливість проведення виборів до завершення активних бойових дій; тож винесення законопроєкту на пленарне засідання може бути розціненим деякими опозиційними партіями як ознаку активної підготовки до виборів та порушення такої угоди.

Інша важлива законодавча ініціатива — проєкт закону No 11115 «Про внесення змін до деяких законів України щодо регулювання діяльності платформ спільного доступу до інформації, через які поширюється масова інформація» (Україна 2022c) — передбачає посилення регулювання соціальних мереж, зокрема Telegram. Законопроєктом визначаються правові вимоги до діяльності платформ соціальних мереж, включно з обов’язковим представництвом в Україні (це може бути постійний офіс компанії або ж уповноважена юридична чи то фізична особа) для забезпечення постійної комунікації з відповідними державними органами. Вимога постійного представництва не поширюватиметься на платформи, зареєстровані або офіційно представлені в ЄС, однак будь-яка платформа повинна буде розкривати свою структуру власності та джерела фінансування на вимогу Національної ради з питань телебачення і радіомовлення. Однак і цей законопроєкт не виносився на розгляд парламентом від моменту його реєстрації у березні 2024 року.

Підсумовуючи, можна сказати, що Україна вже зробила важливі кроки для приведення своєї правової бази у відповідність до європейських стандартів, зокрема і завдяки нещодавнім законодавчим ініціативам. Однак у сфері нагляду за політичною онлайн-рекламою досі залишаються суттєві прогалини, а затримка з розглядом ключових законопроєктів лише підкреслює необхідність розвитку діалогу та досягнення політичного консенсусу для забезпечення прозорого виборчого процесу, готового до викликів цифрової епохи.

4.2.2. Фрагментованість підходів до протидії дезінформації

Законодавча база України не містить визначення поняття «дезінформація», і на загал у державі відсутній комплексний підхід до протидії дезінформаційним кампаніям. Водночас варто відзначити низку досить ефективних зусиль у відстеженні та протидії поширенню дезінформації у різний спосіб, зокрема через правові механізми заборони мови ворожнечі, передбачені вже згаданим Законом про медіа, і аж до притягнення до кримінальної відповідальності за співпрацю з ворогом, пропаганду насильства та брутальні випадки мови ворожнечі або дискримінації.

Попри важливість та необхідність таких інструментів, вони переважно застосовуються до різних проявів забороненої комунікації. Крім того, відсутність належної законодавчої бази з чітким визначенням «протидії дезінформації» надає наглядовим виконавчим органам дискретні повноваження у питанні забезпечення розумного балансу між безпекою та правами людини.

Європейська комісія у своєму звіті про Україну за 2024 рік зазначає:

«Україна надалі має певні проблеми із забезпеченням вільного інтернет-простору, зокрема через заходи, яких доводиться вживати для протидії російським інформаційно-психологічним операціям, хакерським атакам та кампаніям з дезінформації. Разом з тим доступ до інтернет-ресурсів потребує належного врегулювання згідно з міжнародними стандартами у сфері прав людини та acquis ЄС щодо гарантованої свободи вираження поглядів, захисту персональних даних та права особи на приватність» (Європейська комісія 2024e).

Дорожня карта з відновлення плюралістичного, прозорого та незалежного медіапростору після закінчення воєнного стану, затверджена Міністерством культури та інформаційної політики України у 2024 році (Україна 2024e), містить окремий розділ про протидію дезінформацію і передбачає такі заходи:

• реалізація національного проєкту «Фільтр» для об’єднання зусиль органів державної влади та організацій громадянського суспільства у протидії дезінформації та впровадження належного фактчекінгу;
• реалізація політики «єдиного голосу» для забезпечення узгодженої комунікації органів державної влади в інформаційному просторі;
• забезпечення державних органів необхідною підготовкою та підтримкою для протидії дезінформації та маніпулятивним інформаційним технікам;
• впровадження заходів, спрямованих на підвищення рівня обізнаності населення, зокрема працівників у державному секторі, з питань медіаграмотності та протидії дезінформації; та
• сприяння постійному моніторингу інформаційного простору України, включно з інтернет-простором, для запобігання порушенням законодавства і поширенню неправдивої або дискримінаційної інформації чи то пропаганди.

Усі перелічені заходи є дійсно важливими, однак політиці уряду щодо протидії дезінформації бракує комплексного підходу. По-перше, у Дорожній карті немає згадки про плани перегляду законодавчої бази, що могло би значно підвищити ефективність запланованих заходів. По-друге, відповідальними за реалізацію визначаються лише Міністерство культури та інформаційної політики і Національне інформаційне агентство «Укрінформ». Однак протидія дезінформації є надзвичайно складним завданням і справжнім викликом, що очевидно вимагатиме об’єднання зусиль широкого кола державних інституцій. Так, у Дорожній карті не згадується ЦВК, яка наразі є активним учасником Регіональної робочої групи Європи та Євразії з питань соціальних медіа, дезінформації та цілісності виборів, або ж Центр протидії дезінформації, створений при Раді національної безпеки і оборони України у 2021 році (Україна 2021а). По-третє, деякі заходи окреслені у надто загальному вимірі та потребують подальшої деталізації. Причиною більшості цих недоліків, ймовірно, є підготовка і узгодження Дорожньої карти на рівні одного лише міністерства. Відтак більш комплексний підхід вимагатиме затвердження подібного політичного документа окремим рішенням Кабінету Міністрів або Президента України.

4.2.3. Виклики у синхронізації чинного національного законодавства з Актом про штучний інтелект, Актом про цифрові послуги (DSA) та Актом про цифрові ринки (DMA) ЄС

Ситуація із забезпеченням прозорості ЗМІ та інтернет-простору під час виборів також може погіршитися через відсутність унормування, подібного до положень, викладених у європейських законах — Акті про штучний інтелект, DMA та DSA. Від 2022 року Міністерство цифрової трансформації працює над проєктом закону, який має синхронізувати українську правову рамку з DMA, DSA та Регламентом по P2B. Однак це виявилося для міністерства непростим завданням, адже сучасні європейські регламенти мають бути відображеними у національному законодавстві з мінімальними розбіжностями. До прикладу, як зазначили деякі українські посадовці в інтерв’ю у рамках нашого дослідження, певні положення — зокрема щодо повноважень європейських регуляторів на рівні ЄС — не можуть бути застосовані до України, яка наразі не є членом Союзу. Іншим проблемним питанням є визначення VLOP та VLOES: за європейськими законами це онлайн-платформи та пошукові системи із щонайменше 45 мільйонами середньомісячних активних користувачів в ЄС, що дорівнює 10 відсоткам загального населення Союзу. Як зазначив представник міністерства, застосування такого ж самого порогу в Україні було б сумнівним просто через різницю між розмірами цифрових ринків України та ЄС. Тож наразі міністерство працює над усуненням цих та багатьох інших розбіжностей і планує завершити роботу над законопроєктом у 2026 році.

Водночас варто відзначити обраний міністерством м’який підхід для регулювання ШІ в Україні. У 2023 році мінцифри розробило Дорожню карту унормування ШІ, спираючись на підхід до регулювання та правозастосування за принципом «знизу вгору». Відтак уряд передбачає напрацювання інструментів м’якого права разом з бізнесом у сфері ШІ, який на початках впроваджуватиме співрегулювання, що дозволить компаніям підготуватися до майбутнього законодавства та вимог регламенту ЄС. Цей підхід був заявлений і детально викладений у Білій книзі з регулювання штучного інтелекту в Україні, запропонованій Міністерством цифрової трансформації до обговорення та консультацій із зацікавленими сторонами у червні 2024 року. Біла книга розділяє шлях до впровадження обов'язкового регулювання на два етапи:

1. Підготовчий етап (2–3 роки) передбачає створення та впровадження позазаконодавчих інструментів для допомоги профільному бізнесу та іншим зацікавленим сторонам у підготовці до майбутнього обов’язкового регулювання.
2. Етап впровадження закону-аналога Регламенту ЄС зі штучного інтелекту. На цей момент Україна вже забезпечить спроможність держави та галузі до правового унормування та належного дотримання вимог.

Наразі Україна перебуває на першому етапі і вже досягла певних результатів. У жовтні 2024 року уряд створив «регуляторну пісочницю» (експериментальний проєкт) для: (а) тестування високотехнологічних продуктів, зокрема створених на основі ШІ, на відповідність чинному національному законодавству, а у випадку систем ШІ — на відповідність європейському Акту про штучний інтелект; та (б) сприяння отриманню дозволу на вивід високотехнологічних українських продуктів на ринок ЄС (Україна 2024e).

Чотирнадцять провідних IT-компаній України підписали Добровільний кодекс відповідального використання штучного інтелекту (Центр демократії та верховенства права 2024). Крім того, міністерство спільно з відповідними галузевими державними органами та неурядовими організаціями розробило керівні принципи щодо використання ШІ для різних секторів: для державних службовців (Україна 2025a), для шкіл (Україна 2024c), у сфері інтелектуальної власності (Асоціація адвокатів України 2024), у медіа (Україна 2024b) та у рекламі (Україна 2024d). Наразі опрацьовуються рекомендації для ІТ-розробників, правників, судів та університетів.

Добровільний кодекс відповідального використання ШІ та згадані керівні принципи впроваджують низку основних вимог, викладених в Акті про ШІ, зокрема: маркування контенту, створеного з використанням ШІ; належне управління ризиками в обробці персональних даних; необхідність перевірки людиною матеріалів, згенерованих штучним інтелектом. Однак наразі ці положення є значно менш детальними, ніж викладені в Акті про ШІ, і до того ж, з огляду на характер керівних принципів, вони не є обов’язковими. Поточні плани мінцифри передбачають, що Україна ухвалить власний закон про ШІ у 2027 році, а перехідний період для його повноцінного впровадження триватиме до 2030 року.

Безумовно, представлений підхід міністерства заслуговує на увагу, але водночас варто зазначити, що натепер інструменти м’якого права не будуть застосовуватися до оборонних компаній-розробників або користувачів високоризикових чи то заборонених систем ШІ (за визначенням в Акті про штучний інтелект). Крім того, існує проблема співрегулювання на медіаринку. Закон про медіа передбачає, що значна частина регулювання діяльності медійних кампаній та нагляду за контентом має визначатися органами добровільного саморегулювання, які створюються самими ж ЗМІ. Однак на практиці такі органи наразі неактивні й не спромоглися розробити кодекс поведінки або ж реальні механізми нагляду ( Ostapa 2024 ).

Підсумовуючи, Україна досягла значного прогресу у розробці м'яких правових норм, якими заохочуються добровільні зобов’язання щодо виконання ключових положень, викладених в Акті про штучний інтелект, DMA та DSA. Проте, з наближенням післявоєнного виборчого циклу варто очікувати на очевидну необхідність переходу до зобов’язальних правових інструментів.

4.2.4. Цифрова виборча інфраструктура: сильні сторони, вразливості та захист даних

Іншим важливим питанням, що потребує постійної уваги, є цифрова інфраструктура для адміністрування виборів. Основним компонентом більш загальної системи є Державний реєстр виборців — база даних про виборців із правом голосу та закріплені за ними виборчі дільниці. З початком повномасштабного вторгнення Росії ЦВК призупинила роботу реєстру і використала цей час для посилення його стійкості до зовнішніх загроз. Наразі ж функції ДРВ переважно відновлені, за винятком можливостей для громадян оновлювати свої особисті дані та подавати заяви на змінення адреси для голосування.

Служба розпорядника Державного реєстру виборців у складі Секретаріату ЦВК відзвітувала про готовність реєстру до повного відновлення, тож члени ЦВК наразі розглядають можливість важливого кроку з відновлення доступу до послуг ДРВ. Через тривалі бойові дії значна частина населення України була вимушена залишити свої домівки, тому ЦВК сподівається з часом заохочувати громадян оновлювати персональні дані у ДВК, зазначаючи своє поточне місце проживання. Це вимагатиме від ЦВК постійної взаємодії з громадськістю, цільових інформаційних ініціатив та просвітницьких кампаній у ЗМІ для забезпечення широкої участі українців у повоєнних виборах.

Разом з тим законодавче забезпечення Державного реєстру виборців може потребувати суттєвого перегляду в контексті зобов’язань України щодо впровадження GDPR у рамках підготовки до вступу до ЄС. Як визначається у Статті 1 Закону «Про Державний реєстр виборців», він був створений для забезпечення державного обліку громадян України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції. Однак Стаття 26 закону містить широкий перелік ситуацій, коли державні органи можуть отримати доступ до даних реєстру та використовувати їх для інших цілей, зокрема як джерело даних для створення або перевірки інформації в інших державних реєстрах. Наприклад, Міністерство фінансів може отримати доступ до ДРВ для перевірки законності виплат соціальної допомоги, Національне агентство з питань запобігання корупції може використовувати дані для ведення своєї діяльності, а Міністерство оборони може запитувати дані у ДРВ для складання Державного реєстру призовників. Хоча GDPR і допускає певні випадки надання дозволу на обробку даних іншими, окрім розпорядника, державними органами, Україна має ретельно переглянути Статтю 26 закону про Державний реєстр виборців на відповідність жорстким обмеженням європейського регламенту щодо обробки та передавання персональних даних іншій стороні.

У контексті гармонізації національного законодавства з європейським Регламентом, законопроєкт № 8153 «Про захист персональних даних» (Україна 2022а), зареєстрований у парламенті у жовтні 2022 року, має замінити застаріле чинне законодавство про захист даних і впровадити механізми захисту права на приватність, а також забезпечити нагляд та передбачити санкції за зловживання даними, як це наразі встановлено у GDPR. Проєкт закону містить низку суттєвих правових новел і передбачає значну модернізацію чинної правової бази. Так, впроваджуються основні принципи обробки даних: законність, доброчесність, прозорість, обмеження мети використання, мінімізація обсягу збираних даних, точність персональних даних, обмежений термін зберігання, цілісність, конфіденційність та підзвітність. Також проєкт закону вводить детальний перелік прав суб’єктів даних та обов’язків контролерів, узгоджує національну юридичну термінологію з acquis ЄС та визначає чіткі умови використання певних категорій персональних даних. Крім того, він передбачає безпрецедентно високі штрафи за порушення правил захисту персональних даних та безпосередньо інтегрує численні положення з GDPR. Однак цей законопроєкт не охоплює виборче законодавство, що викликає гострі питання щодо правил використання персональних даних у виборчих процесах, зокрема і Державним реєстром виборців.

Масштабність і комплексний характер законодавчої реформи значно ускладнюють процес ухвалення змін. Попри офіційну реєстрацію законопроєкту ще наприкінці 2022 року, парламент прийняв його лише у першому читанні після майже двох років палких обговорень. Дорожня карта з питань верховенства права, затверджена урядом 14 травня 2025 року в рамках переговорного процесу про вступ України до Європейського Союзу за кластером 1, визначає четвертий квартал 2025 року як кінцевий термін для остаточного ухвалення закону (Україна 2025b). Відповідальним за доопрацювання і підготовку законопроєкту до другого читання наразі є парламентський Комітет з питань прав людини.

Адаптація принципів GDPR створює значні виклики як для уряду, так і для приватного сектору в Україні. Місцеві підприємства, які й без того відчувають згубні наслідки війни, висловлюють занепокоєння щодо надмірно суворого правозастосування та потенційно обтяжливих штрафів; а державні органи стикаються з необхідністю повної переоцінки та, ймовірно, суттєвої модернізації чинної державної цифрової інфраструктури для забезпечення громадянам повного контролю над обробкою їхніх персональних даних.

Іншим важливим аспектом, на який слід звернути увагу, є взаємопов’язаність швидкого прогресу України у галузі цифрових інновацій з логістичними вимогами виборчих процесів. Україна стала першою країною, яка урівняла юридичний статус цифрового та фізичного посвідчення особи, а також однією з перших в Європі запровадила цифрові посвідчення водія (Mamediieva 2025). Натепер цифровий паспорт у «Дії» (офіційний додаток та вебпортал електронного урядування) активували приблизно 22 мільйони користувачів (практично все доросле населення України). Перевірка електронних документів здійснюється шляхом сканування або введенням унікального електронного ідентифікатора. І якщо зважити на те, що голосування на загальнонаціональних виборах в Україні зазвичай відбувається на приблизно 30 000 виборчих дільниць, цілком очікувано може забракнути організаційних та фінансових можливостей для оснащення кожної дільниці необхідними технічними засобами для перевірки електронних посвідчень у день виборів. Відтак ЦВК запропонувала включити до Виборчого кодексу України положення, за яким електронні посвідчення громадян будуть вважатися прийнятною формою ідентифікації виборців лише у випадку, якщо відповідна дільнична виборча комісія матиме технічні засоби для перевірки. Наразі ця законодавча ініціатива не була офіційно передана до парламенту.

4.3. Чинні національні політики та механізми правозастосування

Завдання синхронізації так званого «цифрового» українського законодавства з відповідними acquis ЄС очевидно також вимагає ефективної та усталеної інституційної бази для забезпечення належного правозастосування. Україна переважно реагувала на таку потребу шляхом створення нових інституцій.

Згідно з чинним законодавством, нагляд за захистом персональних даних здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; однак інституція омбудсмена не має необхідних спеціалізованих компетенцій та можливостей. Відтак, з метою створення незалежного наглядового органу відповідно до вимоги GDPR про «повну незалежність регулятора у виконанні своїх завдань та здійсненні своїх повноважень», у жовтні 2021 року в парламенті був зареєстрований законопроєкт № 6177 «Про Національну комісію з питань захисту персональних даних та доступу до публічної інформації», яким передбачається створення такої незалежної комісії (Україна 2021b). Однак розгляд законопроєкту було відкладено через неготовність парламентського Комітету з питань прав людини доопрацьовувати текст документу до вирішення питання щодо конкретних інституційних механізмів. Згадувана раніше Дорожня карта з питань верховенства права передбачає призначення членів Національної комісії з питань захисту персональних даних та доступу до публічної інформації у третьому кварталі 2026 року, а початок повноцінної роботи Комісії заплановано на кінець того ж року (Україна 2025b).

Щодо узгодження чинного законодавства в частині нагляду та правозастосування з Актом про штучний інтелект, DMA та DSA, Міністерство цифрової трансформації вважає найкращим варіантом створення єдиного цифрового регулятора, відповідального за всі аспекти чинних регламентів ЄС. Наразі міністерство розробляє концепцію такого регуляторного органу, включно з розрахунком бюджету і технічними специфікаціями. Пропонований проєкт концепції передбачає такі характеристики майбутнього регулятора:

• є незалежним центральним виконавчим органом зі спеціальним статусом, що гарантує автономне прийняття рішень;
• є офіційним регулятором у сферах ШІ, цифрових послуг, цифрових ринків, доступу до даних та публічної інформації, безпеки дітей в Інтернеті та з інших цифрових питань, які потребують унормування;
• створюється з дотримання вимог ЄС до регуляторних органів щодо незалежності, прозорості, неупередженості та належного забезпечення фінансовими, технічними і людськими ресурсами;
• вирішує проблеми впровадження складних цифрових регламентів ЄС без створення численних агентств; та
• є інтегрованим регуляторним органом, який вирішує проблеми у взаємопов'язаних цифрових сферах та впроваджує і забезпечує дотримання цифрових регламентів ЄС по мірі поступу України до членства в ЄС.

Законопроєкт про єдиного регулятора у цифровій сфері наразі розробляється, і Україна сподівається прийняти цей закон до четвертого кварталу 2026 року.

Щодо регулювання медійної сфери — як під час проведення виборів, так і у межвиборчі періоди — тут уряд України прагне радше підсилити повноваження чинної Національної ради з питань телебачення і радіомовлення. Наразі Виборчий кодексу розподіляє функції нагляду між різними державними органами, що призводить до різних підходів у правозастосуванні, залежно від формату ЗМІ (друковані, телебачення, радіо тощо). Тому одним із завдань вже згадуваної Дорожньої карти з питань функціонування демократичних інститутів є перетворення Національної ради з питань телебачення і радіомовлення на єдиного регулятора для усіх медійних форматів. Терміном виконання тут визначається четвертий квартал 2026 року.

Та ключовою виборчою інституцією, безсумнівно, залишається ЦВК, яка через умови воєнного стану втратила вагому долю бюджету. Для порівняння, у державному бюджеті 2021 року на діяльність ЦВК було виділено понад 338 мільйонів гривень (приблизно 9,2 мільйонів доларів США), а от у 2025 році розмір фінансування скоротився до 275 мільйонів гривень (приблизно 7,5 мільйонів доларів США). Різниця є навіть більш істотною, якщо врахувати інфляцію та спричинений війною економічний спад в Україні. Зрозуміло, що у бюджеті воюючої країни виникають інші пріоритети, тож скорочене фінансування ЦВК під час відтермінування виборів є цілком зрозумілим.

Однак перед відновленням виборчого циклу ЦВК потребуватиме значно посиленої цифрової інфраструктури, включно з апаратним та програмним забезпеченням. Через брак фінансування Комісія вже призупинила реалізацію концепції створення, розвитку та забезпечення функціонування Єдиної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи Центральної виборчої комісії (ЄІАС ЦВК), яка за задумом мала реорганізувати процедури бек-офісу ЦВК та місцевих комісій, забезпечити зручний доступ до послуг зацікавленим сторонам (кандидатам, партіям та громадянам) та посилити цифрову стійкість Комісії (Україна 2021c). Концепція ЄІАС ЦВК була представлена у 2021 році, але відтоді не було зроблено жодних істотних кроків для її розробки. Наразі ЦВК планує оновити свою чинну цифрову систему за рахунок залученої міжнародної допомоги, аби забезпечити кращий рівень захисту від кіберзагроз. 

В інтерв’ю, які проводилися у рамках цього дослідження, представники ЦВК зазначали, що у разі масштабної кібератаки, навіть за умови певного оновлення застарілої цифрової інфраструктури, відновлення видалених із серверів даних може тривати тиждень або й два. Це створює ризик порушення обумовлених Виборчим кодексом термінів оголошення результатів виборів, і навіть гірше – може підірвати довіру громадськості до цілісності виборів.

4.4. Цифрові загрози для демократії: виклики і уроки

Україна проходить випробування на демократичну стійкість не лише гарячим збройним конфліктом, але й постійними цифровими загрозами, спрямованими на цілісність публічного дискурсу та виборчих процесів. У підготовці країни до перших післявоєнних виборів, уроки, винесені з нещодавніх цифрових інцидентів — кібератак, дезінформаційних кампаній та інформаційно-психологічних операцій, часто з використанням систем штучного інтелекту — матимуть вирішальне значення для впровадження належних заходів захисту виборчої демократії.

Однією з найбільш впливових і постійних загроз є російське вороже втручання в інформаційну сферу. І особливо уразливими тут виявляються онлайн-платформ та соціальні медіа, які наразі належним чином не унормовані. Така очевидна вразливість викликає суттєве занепокоєння з огляду на те, що для значної більшості українців саме соціальні медіа стали основним джерелом новин.

Новим рівнем складності проблеми став контент, створений за допомогою штучного інтелекту, який дедалі частіше використовується у дезінформаційних кампаніях. Дорожня карта України за напрямком штучного інтелекту містить вже напрацьовані урядом рекомендації, однак необов’язковий характер робить їх не надто ефективними, що особливо небезпечно у контексті виборів, коли ставки надзвичайно високі.

Довіра суспільства до виборчого процесу значною мірою залежить від належного захисту персональних даних. Занепокоєння громадськості щодо можливого зловживання такими даними у цілях, відмінних від заявлених, вже мало відчутні наслідки.

У процесі підготовки до перших післявоєнних виборів перед Україною постає справжній виклик щодо оновлення персональних даних громадян у Державному реєстрі виборців. Якщо громадяни не будуть впевнені, що їхні персональні дані оброблятимуться для законної мети і винятково у рамках правового поля, побоювання щодо зловживання даними можуть підірвати зусилля ЦВК і зрештою вплинути на участь багатьох українців у виборах.

4.5. Пропоновані наступні кроки

Зважаючи на активну підготовку України до вступу до ЄС, навіть післявоєнні вибори вже вимагатимуть термінових і цілеспрямованих заходів для синхронізації цифрового та виборчого законодавства країни з відповідними acquis ЄС. Складність проведення виборів у повоєнних умовах — з пошкодженою інфраструктурою, значним переміщенням населення та цифровою незахищеністю — вимагає прагматичного і водночас ефективного підходу до пришвидшення гармонізації правових рамок та посилення інституційної готовності.

Наразі низка законодавчих ініціатив, які мають вирішальне значення для синхронізації України з європейськими цифровими регламентами, опинилася відкладеною у довгу шухляду. Проєкти законів, якими визначаються правила ведення політичних онлайн-кампаній, унормовуються цифрові медіа та соціальні мережі, а також забезпечується належний захист персональних даних на рівні вимог GDPR – усі вони пропонують комплексні рішення для усунення існуючих регуляторних прогалин, однак вимагають швидкого реагування і уваги з боку парламенту. Пропоновані реформи є наріжним каменем для підвищення прозорості політичної реклами, протидії дезінформації та захисту персональних даних, що особливо важливо з огляду на дедалі зростаючі обсяги контенту, створеного за допомогою штучного інтелекту, та вразливості систем кібербезпеки, виявлені під час нещодавніх атак на державну цифрову інфраструктуру.

На інституційному рівні ЦВК та Національна рада з питань телебачення і радіомовлення мають отримати додаткові фінансові та технічні ресурси. Зокрема, ЦВК потребує підтримки для модернізації своїх цифрових систем, забезпечення належної безпеки даних та відновлення повного функціоналу Державного реєстру виборців. Щодо Національної ради, вона має набути статусу і повноважень єдиного регулятора для усіх видів ЗМІ, відповідно до Дорожньої карти у частині забезпечення функціонування демократичних інститутів. Крім того, слід визначити чіткі ролі та обов'язки інших державних органів, дотичних до протидії дезінформації, та створити рамки для ефективної міжвідомчої взаємодії.

Напевно, Україна не зможе повною мірою синхронізувати своє законодавче поле з acquis ЄС до наступних виборів, однак суттєвий і швидкий прогрес тут є одночасно можливим та необхідним, як от ухвалення вже підготовлених законопроєктів, розширення повноважень Національної ради з питань телебачення і радіомовлення щодо нагляду за медійною сферою та забезпечення відповідальної обробки виборчих даних з дотриманням основоположних прав громадян. Підвищення цифрової стійкості та забезпечення довіри громадськості має стати основним пріоритетом не лише для успішного проведення виборів, але й для підтримки демократичного розвитку України як такого.

Нарешті, Україна та ЄС мають формалізувати структурований діалог для вирішення проблем імплементації європейського права у національному контексті, зокрема тих, які виникли через пов’язані з війною обмеження. Для реалізації успішних реформ у цифровій сфері, які б наближали Україну до європейських правових і демократичних стандартів, потрібна взаємоузгоджена підтримка та визначення реалістичних термінів імплементації.

Чинні та потенційні країни-кандидати на членство в ЄС, зокрема детально розглянуті у звіті чотири держави — Албанія, Молдова, Північна Македонія та Україна — наразі перебувають на етапі глибокої цифрової трансформації своїх демократичних процесів. Зважаючи на нашу першочергову увагу до сфери виборів, у фокусі дослідження були правові та світоглядні зміни щодо підвищення прозорості і доброчесності виборчих кампаній, які дедалі більш активно проводяться в Інтернеті, а також важливі аспекти захисту персональних даних та належної виборчої кібербезпеки.

Створивши міцну правову екосистему у сфері цифровізації, ЄС залишається не лише прикладом, але й рушійною силою для тих країн, які взяли на себе зобов’язання щодо синхронізації власного національного законодавства з acquis ЄС у рамках переговорного розділу 10 «Цифрова трансформація та медіа» та у відповідності до основоположних принципів демократії, включно із цілісністю виборів.

Детальний розгляд правових рамок та зусиль, яких докладають чотири досліджувані країни для гармонізації чинного законодавства із сучасним aquis ЄС, демонструє суттєвий, але не однаковий прогрес. І якщо успіхи з наближенням до вимог GDPR є переважно досить значними, інші ключові аспекти наразі залишаються або на початковій стадії реалізації, або ж лише запланованими на найближчі роки.

Так, в Албанії, Молдові, Північній Македонії та Україні не відбулося унормування онлайн-простору, зокрема у питаннях ведення політичної агітації третіми сторонами, забезпечення прозорості фінансування політичних партій, а також протидії дезінформації та іноземному втручанню у вибори.

У звіті також представлені реальні випадки дезінформаційних кампаній, іноземного втручання, загроз цілісності персональних даних та вразливостей систем кібербезпеки на різних етапах виборчого циклу. Разом з цим надані також і приклади ефективних зусиль державних регуляторів та громадянського суспільства у забезпечення стійкості демократичних виборів, попри недосконалість чинного законодавства. І тут варто зазначити, що частина планів та ініціатив часто обмежується через брак ресурсів та інституційних можливостей, а також внаслідок недостатньої міжвідомчої координації.

Органи адміністрування виборів (ОАВ) в усіх чотирьох країнах досить ефективно користуються інструментами м'якого права та повноваженнями регулятора для проактивного захисту цілісності виборів. Як наголошується у звіті, ці механізми потребують посилення через поступове впровадження комплексного законодавства, розбудову чіткої інституційної архітектури та розширення повноважень з нагляду за цифровою сферою.

Загалом, ОАВ в усіх чотирьох досліджуваних країнах мають досить обмежений досвід правозастосування та недостатню інституційну обізнаність про можливість ефективного використання стандартів ЄС для забезпечення цілісності виборчих процесів у національному контексті. Попри активну участь ОАВ у процесі підготовки до набуття членства в ЄС на різних рівнях, а деякі з них навіть постійно взаємодіють з Європейською мережею співпраці з питань виборів, слід докладати більше зусиль для підвищення рівня їхньої обізнаності з ініціативами, що реалізуються Брюсселем.

Іншим ключовим висновком дослідження є важливість забезпечення основоположних прав людини у процесі реформування національного законодавства та модернізації будь-яких інших регуляторних механізмів, і тут для країн-кандидатів підтримка ЄС є ключовою запорукою успіху в належній синхронізації чинних правових рамок та підвалин.

Нова ініціатива ЄС «Європейський щит демократії» може стати доброю нагодою для спільної участі, а відтак і для узгодження правових механізмів та розвитку потенціалу за стандартами acquis ЄС. Звичайно, цей шлях не можна здолати одним блискавичним стрибком, але для прискорення поступу ЄС може і має надавати чинним та потенційним країнам-кандидатам допомогу, включно із сучасним правовим інструментарієм та політиками, аби посилити їхню спроможність вирішувати складні питання та виклики, залишаючись відданими основним цінностям Союзу.