Incendios forestales, huracanes, inundaciones y terremotos: la repercusión de los peligros naturales en los procesos electorales

El reciente aplazamiento de los comicios locales en Karachi (Pakistán), debido a un fenómeno meteorológico extremo (Khan, 2022) es un ejemplo del impacto que pueden tener los peligros naturales en los procesos electorales. Hasta la fecha, las inundaciones han dejado a un tercio del país cubiertas de agua, han destruido infraestructuras esenciales y han cobrado más de 1.000 víctimas mortales.

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Los órganos de gestión electoral siempre han tenido que lidiar con el riesgo de desastres naturales, pero estos fenómenos representan una amenaza cada vez mayor. La pandemia de COVID-19 ha dejado al descubierto una serie de vulnerabilidades de nuestras instituciones democráticas (IDEA Internacional, 2020), pero el cambio climático también trae consigo una compleja transformación de la democracia (Lindvall, 2021). En las últimas décadas, el número de desastres naturales ha aumentado desde los 300 anuales de los años ochenta hasta los más de 800 al año en la década de 2020 (Munich Re, 2022). Este espectacular incremento está en consonancia con las predicciones de los climatólogos (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [IPCC], 2021), por lo que es muy probable que dichos desastres supongan una amenaza cada vez mayor para los procesos electorales en los próximos años.

¿Qué repercusión tienen los desastres naturales en los procesos electorales?

Se dispone de pruebas en todo el mundo que ponen de manifiesto que los peligros naturales, como huracanes, inundaciones, incendios forestales, tormentas de nieve, sequías, terremotos, tsunamis y erupciones volcánicas, influyen en las elecciones nacionales y subnacionales (consulte el Cuadro 1). Los desastres naturales pueden obligar a aplazar los comicios, afectar a las actividades electorales o repercutir en las campañas y la participación del electorado, lo que acaba por limitar la capacidad de elección del votante.

El aplazamiento de unas elecciones puede dar lugar al incumplimiento de un requisito legal,  relativo al calendario electoral; obligar a mantener en el cargo a representantes nacionales, regionales o municipales cuyo mandato haya prescrito, o incluso provocar que algunos escaños queden vacíos, con el consiguiente vacío de poder. Entre las elecciones pospuestas a causa de desastres naturales, se incluyen las legislativas que debían celebrarse en Haití en el año 2010, aplazadas 10 meses después de un terremoto y del paso del huracán Tomás (Towriss, 2022). También se han aplazado elecciones nacionales y subnacionales en Jamaica (2007), el Japón (2011), el Pakistán (2022), Papua Nueva Guinea (2019) y los Estados Unidos de América (2006).

Cuadro 1. Peligros naturales que han tenido incidencia en procesos electorales

Cuadro 1. Elaborado por los autores a partir de Asplund, E. y Park, H. "Impact of Natural Hazards on Elections: A Global Overview". IDEA Internacional, 2022, <https://www.idea.int/news-media/multimedia-reports/impact-natural-hazards-elections > y de la información de los propios países. Las elecciones marcadas con un asterisco (*) fueron aplazadas (en la región afectada o en el conjunto del país) debido a peligros naturales.

Los desastres naturales que se producen en el periodo previo a los comicios, o durante estos, tienen una repercusión enorme sobre la actividad electoral. Las instalaciones y los materiales relacionados con el censo electoral pueden sufrir daños, el electorado puede perder los documentos de identificación necesarios para censarse y votar (do Rosario, 2022) o verse forzado a desplazarse, lo que haría necesarios mecanismos de votación especiales, y las propias mesas electorales (y el material electoral) pueden quemarse, sufrir el efecto de las inundaciones o quedar de cualquier otro modo inservibles a causa del desastre natural. Asimismo, el personal encargado del cumplimiento de la ley que, en una situación normal, se ocuparía de garantizar la seguridad de las elecciones, podría formar parte del despliegue de operaciones de rescate y socorro (Comisión Electoral del Pakistán, 2022). Las elecciones celebradas en Mozambique tras los devastadores huracanes Idai y Kenneth en 2019, así como en Nueva Orleans tras el paso del huracán Katrina en 2005, sirven para ilustrar muchas de estas dificultades (do Rosario, 2022; Mohan y Roberts, 2021).

Los fenómenos meteorológicos también pueden obstaculizar las campañas electorales, como sucedió en Malawi en el año 2019, donde los responsables de los campos de desplazados por el huracán Idai impidieron la celebración de actos de campaña (Masina, 2019). Los fenómenos meteorológicos extremos pueden otorgar un papel más destacado al cambio climático durante la campaña, como ocurrió en Alemania debido a las inundaciones de 2002 (Rudolf y Kuhn, 2018) y 2021 (Tharau, 2021). También se debe tener en cuenta que la ayuda humanitaria para paliar los efectos del desastre se podría utilizar para comprar votos, como sucedió tras los desprendimientos de tierras en Colombia entre 2010 y 2011 (Gallego, 2018).

La investigación sobre las repercusiones de los desastres naturales y la participación electoral ha arrojado conclusiones contradictorias: en algunos casos, las perturbaciones producidas por las inundaciones han motivado un descenso de la participación, como sucedió tras los episodios de 2002 y 2013 en Alemania (Rudolf y Kuhn, 2018) y tras el paso del huracán Sandy en 2012 en los Estados Unidos (Stein, 2015). En otros contextos, tanto los desastres como las operaciones de socorro en casos de desastre han tenido efectos movilizadores. En el Pakistán, tras las inundaciones de los años 2010 y 2011, acudieron a las urnas más personas de lo que habría cabido esperar en otras circunstancias (Fair et al., 2017). También podría suceder que ambos efectos operasen conjuntamente, es decir, que estos fenómenos animasen a algunas personas a votar y desanimasen a otras, como se constató tras el huracán Katrina en los Estados Unidos, en 2005 (Sinclair, Hall y Álvarez, 2011). En las elecciones celebradas en la fase inicial de la pandemia de COVID-19, se pudo apreciar, como norma general, un descenso de la participación (James y Alihodžić, 2020).

Por lo que se refiere a la elección del partido, de nuevo las conclusiones son contradictorias. En la India (Cole, Healy y Werker, 2012) y en los Estados Unidos (Blankenship et al., 2021), el electorado optó por castigar a quienes ocupaban el gobierno en el momento de los fenómenos meteorológicos. Sin embargo, el electorado de Rusia y España parece más proclive a votar al partido en el gobierno después de episodios de incendios forestales (Lazarev et al., 2014; Ramos y Sanz 2020) o de terremotos, en el caso de Italia (Masiero y Santarossa, 2021). En varios estudios se ha puesto de relieve que el electorado evalúa el desempeño ambiental de los partidos, y muestran que la preferencia de voto tras un desastre natural está condicionada por la percepción que tiene el electorado sobre la adecuación de las políticas implantadas para adaptarse y prestar socorro cuando la naturaleza causa estragos en las comunidades (Arceneaux y Stein, 2006; Baccini y Leemann, 2021; Birch, 2022). Por lo tanto, no es ninguna sorpresa que, en determinados contextos, los desastres naturales den pie a un aumento del apoyo a los partidos ecologistas (Hoffmann et al., 2021; McAllister y bin Oslan, 2021; Vailopoulos y Demertzis, 2013).

Los efectos de los desastres naturales en los procesos y los resultados electorales depende en gran medida del contexto y de la habilidad que muestren los gobiernos, los órganos de gestión electoral y los partidos políticos a la hora de afrontar todos los retos que plantean los peligros y las consecuencias de los desastres, sobre todo cuando se presentan de manera simultánea con una emergencia de salud pública, como la pandemia de COVID-19 (IDEA Internacional, 2022).

¿Cómo actuar para proteger los procesos electorales de los desastres naturales?

Los administradores electorales pueden recurrir a una serie de enfoques para proteger los procesos electorales frente a los desastres naturales. Se pueden agrupar en tres categorías generales: gestión de riesgos, fomento de la resiliencia y gestión de crisis (IDEA Internacional, 2021). La gestión de riesgos y el fomento de la resiliencia son estrategias proactivas, mientras que la gestión de crisis es una estrategia reactiva.

En el ámbito de la administración electoral, el objetivo de la gestión de riesgos es "prevenir o evitar los riesgos que puedan afectar negativamente a la integridad de los procesos electorales" (Alihodžić, 2021). La implantación de procedimientos de gestión de riesgos permite a las organizaciones identificar y gestionar de manera sistemática distintos riesgos, tanto relacionados con el contexto como con los procesos, que suelen estar interrelacionados. La gestión de riesgos ofrece los mejores resultados cuando las instituciones gubernamentales y otros agentes no estatales trabajan de manera conjunta en su aplicación (IDEA Internacional, 2021). En situaciones de desastres naturales, esto puede implicar el refuerzo de la colaboración formal entre los órganos de gestión electoral y otros organismos estatales. Es importante que los órganos de gestión electoral asuman y adopten una serie de prácticas para reducir el riesgo de incendios peligrosos, como programas forestales, o de exposición a inundaciones, por ejemplo, normativas de construcción que impidan que se edifique en zonas inundables, o bien que se aseguren, simplemente, de que las elecciones no se celebren en temporada de huracanes o sequías.

La resiliencia es la capacidad de mantener la continuidad en situaciones de tensión o de crisis. En el ámbito electoral, el fomento de la resiliencia incluye iniciativas para "reforzar los procesos y las instituciones electorales, de manera que puedan soportar las repercusiones negativas derivadas de los riesgos que se llegan a materializar" (Alihodžić, 2021). En las zonas propensas a los desastres, el fomento de la resiliencia puede conllevar, por ejemplo, la definición de planes de contingencia, es decir, procedimientos y procesos previos que permitan al electorado ejercer su derecho al voto incluso en caso de desplazamiento o de pérdida de la documentación debido a peligros naturales. En los últimos años, las juntas electorales de varios condados de California han presentado planes de contingencia para mitigar las perturbaciones provocadas por los desastres naturales y por otros fenómenos (Birch y Fischer, 2022). Hay muchos otros ejemplos, entre los que podríamos citar el reconocimiento del personal, las instalaciones, los materiales y los actos relacionados con las elecciones (en su totalidad o como una combinación de elementos) como parte de la infraestructura básica nacional o subnacional, algo que ya ocurre en el Canadá y los Estados Unidos (Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, 2022; Gobierno del estado de California, 2022; Gobierno del Canadá, 2022; IDEA Internacional, 2019).

Las prácticas de gestión de crisis son un conjunto de medidas reactivas que se adoptan para restaurar la normalidad tras haberla perdido debido a distintas situaciones críticas. En el contexto electoral, el objetivo de la gestión de crisis es "permitir la recuperación efectiva cuando las instituciones y los procesos electorales pierden su rumbo" (Alihodžić, 2021). Por ejemplo, los desastres naturales de gran magnitud, como las inundaciones o los incendios, pueden interrumpir los procesos electorales, pese al empeño que se ponga en la gestión de riesgos o el fomento de la resiliencia. Tanto las elecciones aplazadas como las celebradas durante la primera ola de la pandemia de COVID-19 nos han dejado muchos ejemplos de prácticas de gestión de crisis de los que podemos aprender (Asplund y James, 2020; Birch et al., 2020; Electoral Integrity Project (EIP), 2022; IDEA Internacional, 2020; IDEA Internacional, 2021). La existencia de procesos de gestión de crisis determinará la efectividad de la administración electoral y de otras entidades públicas a la hora de afianzar la continuidad del proceso electoral.

Un marco único que combine las mejores prácticas en gestión de riesgos, fomento de la resiliencia y gestión de crisis servirá para consolidar un enfoque que incluya a toda la sociedad en la organización de las elecciones en situaciones de emergencia.